Anayasa ve İnsan Hakları Hukuku Açısından Olağanüstü Tedbirle Kamu Görevinden Çıkarılma

Av. Dr. Samet Saygı

Devletler savaş, askeri darbe ve rejim değişikliği gibi olağanüstü dönemlerde bu krizlere sebep olan sorumluları tespit ederek bu kişilere yaptırım uygulamaya çalışırlar. Bu kapsamda yaptırım uygulanan kişiler sıklıkla devlet personeli olabilmektedir. Devlet adına kullandıkları yetkileri suistimal eden kamu görevlilerinin işlemiş oldukları hukuka aykırı fiiller nedeniyle cezalandırılması gerektiği düşünülmektedir. Bu uygulama ile aynı eylemlerin gelecekte bir daha işlenmemesi, kamu düzeni ve güvenliğinin bozulmaması, demokratik düzenin devam ettirilmesi amaçlanmaktadır. Kamu personeline uygulanan yaptırımlardan en ağırı kişinin bir daha kamusal bir görevde çalışmasını engelleyerek kamu görevinden çıkarılmasıdır. Bu tedbir yürürlükte olan olağan hukuk kuralları aracılığıyla değil, dönemin şartlarının da etkisiyle olağanüstü kurallar ve usuller uygulanarak gerçekleştirilmektedir. Kamu görevinden çıkarma tedbiri Anayasa’da bir hak olarak düzenlenen kamu hizmetine girme hakkı ve kamu görevlilerine tanınan güvencelerle çatışma halindedir. Bu çatışma Türkiye’de 12 Eylül 1980 askeri darbesi ve 15 Temmuz 2016 darbe girişimi sonrası uygulanan tedbirlerde çokça tartışma konusu olmuştur. Bu tedbirler farklı açılardan Doğu Avrupa ülkelerinde hayata geçirilen arındırma uygulamasına benzetilmiştir. Bu çalışmada 12 Eylül ve 15 Temmuz dönemlerindeki kamu görevinden çıkarma tedbirlerinin Anayasal hak ve güvenceler, arındırma uygulamasından örnekler, uluslararası yargı kararları ile hukuki metinlerde kabul edilen ilkeler açısından incelenmesi amaçlanmıştır.

Anayasa devlet bünyesinde gerçekleştirilen belirli faaliyetlerin kamu görevlileri tarafından yerine getirileceğini kurala bağlamıştır. Bu görevler en genel anlamıyla devletle çalışan arasında statü ilişkisi oluşturmakta ve kamu görevlilerine güvenceli bir konum tanımaktadır. Kamu görevlileriyle ilişkili hususlar kanunla düzenlenmeli, görevlerine keyfi kararlar ile son verilmemeli ve savunmaları alınmadan kamu

görevlilerine disiplin cezası verilmemelidir. Anayasa’da bir hak olarak düzenlenen kamu hizmetine girme hakkı bu güvencelerin önemli bir kısmını aslında devlet kademelerinde çalışan ve çalışmaya aday olan tüm vatandaşlar için sağlamaktadır. Bu hak gereğince kamu hizmetine girişte görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım yapılamayacaktır. Bu hak Anayasa Mahkemesi içtihadında da kabul edildiği üzere yalnızca kamu hizmetine giriş aşamasını değil kamu görevinde yükselme ve görevden çıkarılma süreçleri için de güvence getirmektedir. Nitekim kamu görevinden çıkarma tedbiri doğrudan kamu hizmetine girme hakkını hedef almaktadır. Bu tedbir yalnızca kamu görevlileri için değil kamuda çalışan her statüden çalışan için uygulanması itibariyle de kamu hizmetine girme hakkının sınırlandırılması ve yerine göre durdurulması örneği teşkil etmektedir. Kamu çalışan kişilerin olağanüstü şekilde uygulanan kamu görevinden çıkarma tedbirine karşı kamu hizmetine girme hakkının koruma alanından ve kamu görevlilerine sağlanan anayasal güvencelerden ne ölçüde faydalanabileceğinin sorgulanması gerekmektedir.

Kamu görevinden çıkarma tedbirinin olağanüstü olarak nitelendirilmesinin sebebi tedbirin uygulandığı şartların, izlenen usullerin, kullanılan hukuki araçların ve ortaya çıkarılan sonuçların yürürlükteki hukuk kurallarında yer alan düzenlemelerden oldukça farklı olmasıdır. Türkiye’de kamu görevinden çıkarma tedbirine olağanüstü dönemlerde başvurulmuştur. 12 Eylül döneminde sıkıyönetim 15 Temmuz döneminde ise olağanüstü hâl düzenlemelerine dayanılarak birçok kişinin görevine son verilmiştir. Ne var ki bu tedbiri yalnızca olağanüstü yönetim usulleriyle sınırlı olarak değerlendirmek mümkün değildir. Kamu görevinden çıkarma tedbiri olağanüstü dönem sona erdikten sonra da sonuçlarını doğurmaya devam etmiştir. Hatta kimi düzenlemeler uyarınca bu tedbire karar verme yetkisi dahi olağanüstü dönemden sonra kullanılabilmiştir. Bu sebeple tedbirin hem olağan hem de olağan dönemde geçerli olan anayasal güvencelerle birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Sovyet Bloğunun çöküşünden sonra Doğu Avrupa ülkelerinde hayata geçirilen arındırma uygulaması Türkiye’de uygulanan tedbir açısından önemli bir örnektir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında 15 Temmuz sonrası uygulanan

tedbirler için arındırma benzetmesi yapılmıştır. Arındırma uygulaması hakkında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi birçok farklı başvuruda önemli bir içtihat geliştirmiştir. Aynı zamanda bu konuda çeşitli uluslararası hukuk metinlerinde izlenmesi gereken ilkeler belirlenmiştir. Tüm bu ilke, kural ve içtihatların Türkiye uygulaması açısından da dikkate alınması gerekmektedir. Türkiye’de cumhuriyetin ilânından bu yana kamu görevlilerinin olağanüstü tedbirler ile görevine son verildiği farklı dönemlere ve örneklere rastlanmaktadır. Çalışmamızda kabul edilen kapsama tam olarak uymasalar dahi bu örneklere gerek görüldüğü durumlarda değinilmiştir.

Kamu görevinden çıkarma tedbirinin hangi hukuki işlem ile hayata geçirildiği, tedbirin gerisindeki iradenin nasıl oluştuğu, muhatap kişiye nasıl uygulandığı ve yargısal başvuru yollarının nasıl kullanılacağı açısında büyük önem taşımaktadır. Kamu görevinden çıkarma tedbiri büyük oranda bir disiplin yaptırımıyla benzerlik taşıdığından bu tedbirin bir idari işlemle hayata geçirilmesi beklenir. Nitekim arındırma uygulamasında öncelikle arındırma kanunlarıyla yasal düzenleme yapılmakta, ardından çoğunlukla bir kurul ya da komisyonun idari işlemiyle tedbir uygulanmaktadır. 12 Eylül döneminde göreve son verme tedbiri sıkıyönetim komutanlarının işlemiyle kararlaştırılmış, kurumların işlemleriyle uygulanmıştır. 15 Temmuz döneminde ise tedbirlerin büyük bir kısmı kişilerin isimlerinin OHAL KHK’lerinin ekindeki listelere eklenmesi suretiyle uygulanmıştır. Bu yöntem kural uygulama ilişkisini bozmuş, tedbir kişiselleştirilmemiş ve ilgililerin yargı mercilerine başvurmaları engellenmiştir.

Arındırma uygulaması için belirlenen ilkelerde görevine son verilecek kişilerin yalnızca önemli insan hakları ihlâllerine etki edebilecek üst düzey görevlilerden seçilmesi gerektiği belirtilmiştir. Türkiye’de kamu görevinde çıkarma tedbirinin kişi bakımından kapsamı belirlenirken böyle bir ilkeye hiçbir şekilde riayet edilmemiştir. Kamu kurumlarında hukuki statüsü, görevinin niteliği, yetkilerinin önem düzeyi hiçbir şekilde dikkate alınmadan her kademeden çalışanın görevine son verilmiştir. Benzer bir durum tedbirin doğurduğu sonuçlar için de söz konusudur. Türkiye’de tedbirin doğurduğu sonuçlar göreve son verme ve bir daha kamu hizmetinde

çalışma yasağıyla sınırlı kalmamaktadır. Özellikle 15 Temmuz döneminde kamu hizmetinde istihdam yasağı çok geniş yorumlanmış, kişiler seçilme haklarını kullanmalarını ve özel sektörde çalışmalarını dahi engelleyebilecek bir dizi kısıtlama ve yasakla muhatap kılınmıştır. Üstelik OHAL KHK’leri kapsamında görevine son verilen ve terör örgütleriyle irtibatlı ve iltisaklı kabul edilen kişiler için bu kısıtlamalar yürürlükteki düzenlemeler aracılığıyla sürekli genişlemektedir.

Olağanüstü dönemlerde en sık başvurulan yöntemlerden biri bu dönemlerde kullanılan yetkilerle uygulanan tasarruflara karşı yargı yolunun kapatılmasıdır. Halbuki Anayasa hükmü açık bir şekilde bu dönemlerde yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin sınırlanabileceğini kurala bağlamaktadır. Yani olağanüstü hâl ve sıkıyönetimde dahi yargısal denetim yolu kapatılmayacaktır. Buna rağmen 12 Eylül ve 15 Temmuz dönemlerinde farklı yöntemler ile kişilerin yargı mercilerine başvurarak haklarını aramaları engellenmiştir. 12 Eylül’de sıkıyönetim komutanlarının işlemlerine karşı iptal davası açılması açık bir hükümle yasaklanırken 15 Temmuz’da ise tedbir OHAL KHK’si ile hayat geçirilmiş, Anayasa Mahkemesi’nin değişen içtihadı ile birlikte tedbirlerin bu şekilde denetlenmesi mümkün olmamıştır. Her iki dönemde tedbirlerin idari merciler tarafından denetlenmesi yahut yeniden incelenmesi yolu tercih edilmiştir. Fakat idari makam ve kurullar tarafından yapılan incelemenin etkin bir denetim sağlaması pek mümkün değildir.

Kamu görevinden çıkarma tedbirini olağanüstü kılan şartlar kişilerin göreve dönüşü açısından da olağandışı durumlar ortaya çıkarmaktadır. Tedbir bir şekilde iptal edilse, kaldırılsa yahut dayanaksız kalmış olsa dahi ilgili personelin göreve döndürülmesini kamu kurumları yahut yargı mercileri tarafından engellenebilmektedir. Görevine dönen kişinin mahrum kaldığı özlük ve mali haklarının iadesinin eksik yapılmasına yahut hiç yapılmamasına ilişkin düzenlemelere rastlanmaktadır. Bir anlamda tedbir hukuken ortadan kalksa dahi gerçek anlamda ortadan kalkmamakta, muhatabı açısından olumsuz sonuçlar doğurmaya devam etmektedir.

Kamu görevinden çıkarma tedbirinin hukuka uygunluğu çalışma konumuz bakımından kamu hizmetine girme hakkının sınırlandırılması ve kamu görevlilerine sağlanan anayasal güvencelerin ihlâl edilmesi kapsamında incelenecektir. Türkiye’de tedbir olağanüstü dönemlerde hayata geçirilmiş olduğundan buna ilişkin sınırlama rejimi yani Anayasa’nın 15. maddesindeki hükümler öncelikle ölçü olarak kabul edilecektir. Kamu hizmetine girme hakkı olağanüstü dönemlerde dahi dokunulmayacak haklar kapsamına girmediğinden, bu hükmün çalışma konumuz açısından koymuş olduğu en önemli sınır temel hak ve hürriyetlerin durumun gerektirdiği ölçüde durdurulabilmesidir. Anayasa Mahkemesi de olağanüstü hâlin kapsamı dışına çıkan düzenlemeler için dahi öncelikle Anayasa’nın 15. Maddesine göre bir inceleme yapmaktadır. Bu kapsamdaki bir tedbirin ölçülü sayılabilmesi için olağanüstü dönemi oluşturan sebeplerin ortadan kaldırılması açısından gerekli, elverişli ve orantılı olması gerekmektedir. Bu şartlar gereğince öncelikle kamu görevinden çıkarma tedbirinin sebebi olarak gösterilen hususların olağanüstü dönemi ortaya çıkaran şartları ortadan kaldırılması için gerekli olması gerekmektedir. 12 Eylül ve 15 Temmuz dönemlerine bakıldığında olağanüstü hâl ve sıkıyönetimin ilân edilme sebeplerinden uzaklaşılarak çok farklı şekilde yorumlanabilecek genel kavramlar ile kişilere tedbir uygulandığı görülmektedir. Tedbirlere dayanak olarak gösterilen durumlar ile olağanüstü dönem arasında mantıksal bir bağ kurmak güçleşmektedir. Tedbirler kişiselleştirilmemiş, muhataplara yargısal başvuru imkânı verilmemiştir. Görevine son verilen kişiler bu tedbire neden maruz kaldıklarını bilmedikleri gibi dava yoluna gidemedikleri için uzun bir süre boyunca bu durum devam etmiştir. Olağanüstü dönemlerde dahi idarelere tedbirlerini kişiselleştirmeleri yönünde bir yükümlülük yüklenmemesinin sonuçları ağır olmaktadır. Zira bu durum yetkili makamların hiçbir sınırlama olmadan kişilerin görevine son verebilmesine yani keyfi kararlar alabilmelerine olanak sağlamaktadır. Bu sonuca yol açan sebeplerden biri de göreve son verme yetkisi tanıyan hükümlerin belirlilik kriteri taşımamasıdır. Gerçekten yetkinin objektif bir şekilde kullanılmasına yönelik kriterler içermeyen

düzenlemeler gerçekte hiçbir sınırlama getirmeden sınırsız ve keyfi bir yetki tanımaktadır.

Olağanüstü dönemlerde gerçekten zorlayıcı hukuki ve fiili sebepler olmaksızın neden göreve son verme tedbirine başvurulduğunu sorgulamak gerekmektedir. Nitekim hakkında çok ağır suçlamalar bulunan bir personel için dahi görevden uzaklaştırma tedbiri yeterli olabilecektir. Bu tedbir kişi hakkında hem disiplin hem de cezai anlamda soruşturma ve kovuşturma süreçlerinin yürütülmesine imkân vermektedir. Böyle bir seçenek değerlendirilmeden en ağır sonuçları doğuracak şekilde uygulanan tedbir orantısızdır. Kamu görevinden çıkarma tedbirinin olağanüstü durumu ortadan kaldırmaya elverişli olabilecek önem ve seviyede yetkileri olan üst düzey personel için uygulanması beklenir. Uygulamada yetkisinin önemine bakılmadan geniş kitleler listeler halinde kamu görevinden çıkarılmıştır. Böyle bir uygulama için olağan düzenlemelerden sapılmasının olağanüstü dönemi ortadan kaldırmaya ne şekilde hizmet edeceği anlaşılamamaktadır. Olağanüstü yönetim usullerinin en temel özelliği geçici olmalarıdır. Kamu görevinden çıkarma tedbirinin uygulamasında ise ne yazık ki bu ilke istikrarlı bir şekilde ihlâl edilmiştir. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim bitmesine rağmen tedbir mevcudiyetini devam ettirmekte, hatta ilave sonuçları da geçerliliğini sürdürmektedir.

Kamu personeline tanınan anayasal güvenceler önemli bir amaç uğruna tanınmıştır. En ciddi kriz dönemlerinde dahi kamu personeline yaptırım uygulanırken olağanüstü dönemlerin bir hukuk rejimi olduğu unutulmamalı, bu dönemlere ilişkin ölçülülük kriterlerinden sapılmamalıdır. Aksi takdirde görevine son verileceği tehdidi altındaki kamu personelinin görevini kamu yararına uygun bir şekilde yerine getirmesi mümkün olmayacaktır. Sınırlarını aşan olağanüstü dönem tedbirleri olağan dönemde de kamu hizmetine girme hakkı başta olmak üzere diğer anayasal güvenceleri anlamsız hale getirecektir.

Av. Dr. Samet Saygı