Parlamenter Sisteme Dönüş için Anayasa Değişikliği

21 Ocak 2017 günü üye tamsayısı henüz 550 olan Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde  339 oyla,  yani Anayasa gereğince (m. 175/IV) zorunlu halkoylaması aralığında kabul edilen, 11 Şubat 2017 tarih ve 29976 sayılı T. C. Resmî Gazete’de yayımlanan 21.1.2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (aşağıda kısaca 6771 sayılı Kanun ya da bu Kanun), 27 Mart-9 Nisan 2017 günleri yurt dışı temsilciliklerimizde, 27 Mart-16 Nisan 2017 günleri gümrüklerde, 16 Nisan 2017 günü yurt içinde kurulan sandıklarda seçmenlerin % 85.43 oranında katılımıyla gerçekleşen halkoylamasında % 48.59 oranında “Hayır” oyuna karşılık, % 51.41 oranında “Evet” oyu ile, yani % 2.82 oranında oy farkıyla kabul  edildi.

Anayasaların geniş mutabakata dayalı toplumsal sözleşme özelliğinden uzak bir anlayışla Meclis’te iktidar partisi milletvekillerinin imzalarıyla teklif, onların ve bir muhalefet partisi milletvekillerinin fiilî ittifak oylarıyla kabul edilen bu Kanun, 1982 Anayasası’nda öncekilere göre en kapsamlı ve köklü değişiklikleri yapmıştır. 6771 sayılı Kanun, bu özelliğini Sultan II. Abdülhamit’in 7 Zilhicce 1293 (23 Aralık 1876) tarihli fermanıyla Türkiye’nin ilk yazılı anayasası olarak ilân edilen Kanun-i Esasî’den itibaren zaman zaman kesintilerle de olsa uyguladığı parlâmenter sistem yerine; Türkiye’nin yazılı anayasalar tarihinin gerisine düşen hükümleriyle dünyanın başka hiçbir ülkesinde benzeri bulunmayan, tamamıyla kendine özgü alaturka bir başkanlık sistemi getirmesinden alıyor. 

Bu Kanun’la 18 madde içinde Anayasa’nın toplam 70 maddesi değiştirilmiş, kısmen veya tamamen yürürlükten kaldırılmıştır. Getirilen hükümler, bir Anayasa değişikliğinin ötesinde köklü bir rejim değişikliği özelliğini taşımaktadır. 97 yıllık Cumhuriyetimiz, bu hükümlerle anlamına uygun  bir  halk yönetimi olmaktan çıkarılıp bir tek adam yönetimi hâline getirilmiş, insan haklarına saygılı, demokratik hukuk devleti niteliklerini geniş ölçüde ortadan kaldıran değişiklikler yapılmıştır.  

Her şeyden önce bu değişikliklerle demokratik hukuk devletinin temelini oluşturan kuvvetler ayrılığı ilkesi büyük ölçüde ortadan kaldırılmış; yasama, yürütme ve yargı erkleri, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi adıyla tek kişinin elinde toplanmış veya onun kontrolü altına konulmuştur. 1876’da ilân edilen Kanun-i Esasî’den bu yana yapılan beş anayasa ile bu anayasalardaki değişikliklerin hiçbirinde hiçbir Padişaha, hiçbir Cumhurbaşkanına böyle  yetkiler verilmemişti. Bu konumda bir devlet başkanı, ne parlâmenter sistemde, ne örnek alındığı öne sürülen başkanlık veya yarı başkanlık sisteminde söz konusu değildir.

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi adıyla –temel hak ve özgürlükler ile Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen veya kanunda açıkça düzenlenen konular dışında– Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine ilişkin konularda verilen, üstelik Meclis’e sunulması gerekmeyen yasal düzenleme yapma yetkisi (m. 104/XVI), bu sistemlerin hiçbirinde bulunmayan bir uygulamadır. 1876’da Kanun-i Esasî ile Padişahın elinden alınan kanun yapma yetkisi, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi adıyla geri gelmiştir. 6771 sayılı Kanun’la yürürlükten kaldırılan yetki kanununa dayalı kanun hükmünde kararname sisteminden farklı olarak, doğrudan doğruya Anayasa’nın verdiği aslî yetkiyle çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yasama ve yürütme yetkilerinin bu yoldan tek elde toplanmasının açık  göstergesidir. 

Türkiye’de 144 yıllık yazılı anayasalar dönemi boyunca zaman zaman büyük acılarla yürütülen insan haklarına saygılı, demokratik hukuk devleti mücadelelerinin varacağı yer,  devletin yasama ve yürütme organlarıyla kendisine teslim edildiği bir tek adam yönetimi olmamalıydı. 6771 sayılı Kanun’la yapılan düzenlemelere göre Cumhurbaşkanının atayacağı ve  istediği zaman görevden alacağı, kendisine karşı sorumlu Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar olmakla birlikte (m. 106/IV-V); artık Meclis’e karşı Hükümetin genel siyasetinden birlikte sorumlu bir Başbakan ve Bakanlar Kurulu yoktur; dolayısıyla  parlâmenter sistemin onlarla ilgili güvenoyu veya güvensizlik oyu gibi uygulamaları sona ermiştir. 

Parlâmenter sistemdeki Başbakan ve Bakanlar Kurulunun görev ve yetkileri, yeni sistemde doğrudan halk tarafından seçildiği için Meclis’ten güvenoyu alması gerekmeyen, sadece Meclis’te ant içerek göreve başlayan Cumhurbaşkanı ve onun atadığı sekreter konumundaki bakanlar tarafından yerine getirilmektedir. Devlet başkanı sıfatıyla Türk Milletinin birliğini ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin manevî varlığından ayrılamayan Başkomutanlığı temsil eden Cumhurbaşkanı (m. 104/II, XIV, 117/I),  aynı zamanda iktidar partisinin genel başkanı olarak ittifak yapmadığı muhalefet patilerine karşı bu konumuyla ve göreve başlarken içtiği Cumhurbaşkanlığı andında belirtilen tarafsızlık ilkesiyle bağdaşmayan siyasî polemiklere girebilmektedir (krş. m.103). Zaten Cumhurbaşkanının aynı zamanda bir partinin genel başkanı da olabilmesi, tarafsızlık ilkesi ile bağdaşmayan bir durumdur.

Artık eş zamanlı yapılan Cumhurbaşkanı ve milletvekili genel seçimlerinde partisinin adaylarının belirlenmesinde etkili genel başkan olarak seçim kampanyasını yürüten Cumhurbaşkanının tarafsızlığından söz edilebilir mi?  Böyle bir Cumhur-başkanı, −Anayasa’da yazıldığı gibi− “Türk Milletinin birliğini temsil” edebilir mi? (m. 104/II). 

6771 sayılı Kanun’la üye sayısı 600’e çıkarılan, böylece  güçlendirildiği iddia edilen TBMM’nin gerçekte yetki ve görev alanı daraltılmıştır. Bakanlar Kurulu kalmadığı için artık Meclis’e kanun tasarıları sunulmuyor. 6771 sayılı Kanun’la değişik Anayasa uyarınca bütçe ve kesin hesap bile,  Cumhurbaşkanının her yıl belirli bir takvim içinde sunduğu kanunu teklifleri olarak Meclis’e geliyor (m. 161/III, IX).   Milletvekillerinin kanun teklifi yapma yetkisi devam etmekle birlikte (m. 88); uygulamada çeşitli konularda ilgili bakanlıklar veya kurumlarca hazırlanan taslak metinler, iktidar partisi milletvekillerinin imzalarıyla kanun teklifi olarak Meclis Başkanlığına sunuluyor.  Meclis’in Cumhurbaşkanınca bir daha görüşülmek üzere geri gönderilen bir kanunu aynen kabul edebilmesi için aranan üye tamsayısının salt çoğunluğu (301 oy) ise (m. 89/III), Cumhurbaşkanına veto yetkisi tanınması anlamına gelmektedir. 

Aslında TBMM üye sayısının 600’e çıkarılması sayısal bir artış dışında fazla bir şey ifade etmiyor. Artık seçilmiş bir organ olarak  Meclis Başkanının belirli durumlarda Cumhurbaşkanına vekillik etmesi bile söz konusu değildir. Bu görev, kendisinin atadığı Cumhurbaşkanı yardımcısı tarafından yürütülüyor (m. 106/III).

1920’de TBMM’nin kuruluşundan itibaren uygulanagelen Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetleme yetkisi, yeni sistemde geniş ölçüde kaldırılmıştır. Parlâmenter rejimin en etkili denetim mekanizmaları olan sözlü soru ve  gensoru, Anayasa metninden çıkarılmıştır. Bakanlar Kurulunun görev ve yetkileri kendisine verilen tek kişilik yürütme organı Cumhurbaşkanı ve atadığı bakanlar, böyle bir  denetime tâbi değildir. Meclis soruşturmasının yerini alan hükümlerle Cumhurbaşkanı ve yardımcıları ile bakanların cezaî sorumluluğunun gündeme getirilmesi ise, TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğunun (301 üyenin) önergesiyle soruşturma açılmasının istenebilmesi, beşte üçünün (360 üyenin) gizli oyuyla soruşturma açılabilmesi ve üçte  ikisinin (400 üyenin) gizli oyuyla Yüce Divana sevk kararı verilebilmesi gibi nitelikli çoğunluk koşullarıyla son derece zorlaştırılmıştır (m. 106/V-VII).

Bu düzenlemeler, yasama yetkisi zaten Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile önemli ölçüde elinden alınan, yapacağı yasalar Cumhurbaşkanınca veto edilebilen, yürütme organını denetleme yetkisi kaldırılan veya önüne zorlaştırıcı nitelikli çoğunluk koşullarına bağlanan Meclis’in büyük ölçüde işlevsiz hâle getirildiğini göstermektedir. 6771 sayılı Kanun’la getirilen Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi, işlerliği olabilecek denge ve denetim mekanizmalarından yoksundur. 

Yargı yetkisi, Hâkimler ve Savcılar Kurulu ile Anayasa Mahkemesi üyelerinin doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı tarafından veya parti genel başkanı sıfatıyla adaylıkları üzerinde etkili olduğu iktidar milletvekillerinin oylarıyla seçilmeleri sonucunda Cumhurbaşkanının kontrolü altına girmiş, dolayısıyla hukuk devletinin temeli olan  yargı bağımsızlığı ortadan kalkmıştır. Çünkü Cumhurbaşkanının 13 üyeli Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun tabiî üyesi Müsteşar dışında, kendisinin atadığı Adalet Bakanı dahil 4’ünü seçme yetkisi ile Meclis tarafından 7’sinin seçimini etkileme olanağı  (krş. m. 159/III), Anayasa Mahkemesi’nin 15 üyesinden 12’sini seçme yetkisi ile Meclis tarafından 3’ünün seçimini etkileme olanağı  birlikte değerlendirildiğinde (krş. m. 146/II-III); ortaya yargı yetkisi de Cumhurbaşkanının kontrolü altına girmiş bir yargı sistemi çıkmaktadır. Bu sonuç, belirtilen çerçeve içinde yürütme ve yargı organları arasındaki kuvvetler ayrılığının sonu anlamına gelmektedir.

Özetle 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişikliklerinden önce kuvvetler ayrılığı çerçevesinde farklı kişi veya kurul organlarca kullanılan Devlet yetkileri, büyük ölçüde tek kişilik yürütme organı Cumhurbaşkanının elinde toplanmış; yasama organının yürütmeyi denetleme yetkisi daraltılmış ve zorlaştırılmış, yüksek yargı organlarının oluşturulmasında yürütme ve yasama yetkilendirilmiş, erkler arası denge mekanizmaları yetersiz bir  sistem getirilmiştir. Bu, gerçek anlamda başkanlık ya da yarı başkanlık sistemlerinin de dışında, işlerliği olabilecek denge ve denetim mekanizmalarından yoksun, kendine özgü bir sistemdir. Türkiye, 144 yıllık bir demokrasi ve hukuk devleti mücadelesinden, 1982 Anayasası’nda 1987’den itibaren otuz yıl boyunca  bu doğrultuda yapılan değişikliklerden sonra hepsini tersine çeviren bir yön değişikliğine girmiştir. Bu değişiklikle getirilen, tarihin akışına ters düşen sistemin Türkiye için uygun olmadığı görülüyor. Tarihin akışına uygun yön düzeltmesi, yeniden parlâmenter sisteme dönmekle sağlanabilir.

***

Elinizdeki kitap, böyle bir yön düzeltmesi için, yeniden parlâmenter sisteme dönüş için en kestirme yol olarak düşündüğümüz Anayasa değişikliğini açıklamak amacıyla yazılmıştır. O nedenle kitaba adını veren makale, “Parlâmenter Sisteme Dönüş İçin Anayasa Değişikliği” başlığını taşımaktadır. Mayıs 2018’de Yetkin Yayınları arasında çıkan “Anayasa’ya Aykırı Anayasa Değişiklikleri”  kitabımızda ağırlıklı olarak 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişikliklerinin Türkiye Cumhuriyetinin değiştirilemeyecek niteliklerine aykırı yönlerini göstermeye çalışmıştık. Şimdi sıra, bunların düzeltilmesi yolundaki önerimizi açıklamaya gelmiştir. Kitaptaki ilk makalenin konusu budur.

Bu kitap, –2012 yılındaki bir açılış  konferansı ve bir basın toplantısı ile ilgili iki istisna dışında– Şubat 2019’da Yetkin Yayınları arasında çıkan “Temel Yasa Anayasa”  kitabımızdan sonra yazdığımız makale ve incelemeler  ile yaptığımız açıklamalardan oluşmaktadır. Zaten söz konusu makale ve incelemelerin yazıldığı veya açıklamaların yapıldığı tarihler, her birinin sonunda; bunlar arasında daha önce yayımlananların tarihleri ise, ayrıca her birinin baş tarafında (*) işaretli ilk dipnotuyla gösterilmiştir. Kitapta ele alınan konular “İçindekiler”, kullandığımız “Kısaltmalar”, yararlandığımız kaynaklar “Bibliyografya” olarak en başta ayrı ayrı listelerle  gösterilmiştir.  

Önceki kitaplarımızda olduğu gibi bu kitabımızda da  yer verdiğimiz makale, inceleme ve açıklamalar, değerleri okuyucularımıza Bölüm – Ayrım – Alt Ayrım sistematiği ile yedi bölüm içinde  sunulmaktadır.  Bu çerçeve içinde “Anayasa ve Parlâmenter Sistem” başlıklı  Birinci Bölüm, “Parlâmenter Sistem ve Anayasa Değişiklikleri”, “Temel Hak ve Özgürlükler” başlıklı iki ayrım içinde verilen makale ve açıklamalardan oluşuyor.

“Hukuk Kaynakları” başlıklı İkinci Bölüm, sırasıyla “Hukuk Reformu”, “Mevzuat Külliyatı”, Uluslararası Antlaşmalar ve Uygulama” başlıklarını taşıyan üç ayrım içinde sıralanan  makale ve açıklamalara yer veriyor.

“Siyasî Partiler ve Siyasî Mücadeleler” başlıklı Üçüncü Bölüm, “Siyasî Partiler ve Seçimler” ve “Siyasî Mücadeleler” başlıklı iki ayrım içinde sunuluyor. Birinci Ayrımda başlığın iki konusu ile ilgili iki alt ayrıma  yer veriliyor; Birinci Alt Ayrımda Türkiye’de çok partili siyasî hayatın 75 yılı ile son zamanlarda güncelleştirilen parti kapattırma konusu üzerinde duruluyor.

“Devlet ve  Kamu Yönetimi” başlıklı Dördüncü Bölüm, sistematik bakımdan kitabın en ayrıntılı ve hacimli bölümüdür. Bu Bölüm,  “Yasama”, “Yürütme. Cumhurbaşkanı”, “Millî Savunma. Savunma Sanayii”, “Savaş” ve “Ulusal Bayramlar”  başlıklı beş ayrım içinde dizilen makale ve açıklamalardan sonra; “Dış Politika” başlıklı Altıncı Ayrım, “Türkiye’nin Dış Politikası”, “AB ve ABD Yaptırımları”, “ABD’nin Ortadoğu Politikası”  başlıklı üç alt ayrım; “Eğitim, Öğretim ve Kültür” başlıklı Yedinci Ayrım,  “Eğitim ve  Öğretim”, “Kültür” başlıklı iki alt ayrım; “Ulaşım ve Çevre Sorunları” başlıklı Sekizinci Ayrım, “Atatürk Hava Limanı”, “İstanbul Kanalı” ve “Çevre Sorunları” başlıklı üç alt ayrım; “Diyanet İşleri” başlıklı Dokuzuncu Ayrım, “Ayasofya ve Kariye Camileri”, “Diyanet İşleri Başkanının Ziyaret ve  Konuşmaları” başlıklı iki alt ayrım içeriyor. 

“Yargı, Ceza ve İnfaz Hukuku” başlıklı Beşinci Bölüm, “Yargı”, “Barolar”, “Ceza ve İnfaz Hukuku” başlıklı üç ayrım içine yer alan makale ve açıklamalardan oluşuyor. “Yüksek Mahkemeler ve Kararları” başlıklı Birinci Alt Ayrımda Anayasa Mahkemesi ve AİHM kararlarının bağlayıcılığı üzerinde de duruluyor; İnsan Hakları Yüksek Mahkemesi kurulması öneriliyor.

“Yerel Yönetimler” başlıklı Altıncı Bölüm, “Merkezî Yönetim Karşısında Yerel Yönetimler”, “Şehirler ve Gazeteleri” başlıklı iki ayrım içinde yer alan konuşma, makale ve açıklamaları bir araya getiriyor.

“Bankalar ve Finans Kuruluşları” başlıklı Yedinci Bölüm, “Merkez Bankası”, “İş Bankası’ndaki Atatürk Hisseleri” ve “Faizsiz Finans Kuruluşları” başlıklı üç ayrım içinde yer alan makale ve açıklamalarla sona eriyor