Merkezileşme ve Yerelleşme Kıskacında Türkiye'nin Geleceği Devletin Demokratikleştirilmesi

MERKEZİLEŞME ve YERELLEŞME KISKACINDA TÜRKİYE’NİN GELECEĞİ

DEVLETİN DEMOKRATİKLEŞTİRİLMESİ

ÖDEMELİ İSTEME VE GENEL DAĞITIM

YETKİN Basım Yayım ve Dağıtım A.Ş. Strasburg Caddesi No: 31/A 06430 Sıhhiye / ANKARA

Tel : 0 (312) 231 42 34 (35) – 232 03 43 Faks: 229 87 85

Şube: Abide-i Hürriyet Cad. No: 158 34381 Şişli / İSTANBUL

Tel: 0 (212) 234 50 56 (57) Pbx Faks: 0 (212) 234 50 58

e-mail: [email protected] http://www.yetkin.com.tr

Yayınevi Sertifika No: 47453

Yayın Kodu: ISBN 978-605-05-2162-7

© Yetkin Yayınları 2025

Dizgi: YETKİN Elektronik Yayımcılık Sistemleri

Baskı: YETKİN BASIMEVİ

Kâzım Karabekir Caddesi No: 95/7-8-10

Tel: 0 (312) 341 00 06 06060 ANKARA

Matbaa Sertifika No: 75879

Baki KERİMOĞLU

MERKEZİLEŞME ve YERELLEŞME KISKACINDA TÜRKİYE’NİN GELECEĞİ

DEVLETİN DEMOKRATİKLEŞTİRİLMESİ

Ankara, Şubat 2025

Demokrasiyi sınırlamanın en etkili yolu karar alma sürecinin halktan alınarak hesap verebilir olmayan kurumlara devredilmesidir. (Noam Chomsky)

Baki Kerimoğlu

1964 yılında (Meşeli/Çubuk) Ankara’da doğdu. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümünden mezun oldu. Maliye Bakanlığı bursuyla ABD University of Illinois at Urbana Champaign’de ekonomi dalında yüksek lisans yaptı.

Memuriyet hayatına 1990 yılında Maliye Bakanlığı’nda Muhasebat Kontrolörü olarak başladı. 2000-2008 yıllarında Muhasebat Genel Müdürlüğü’nde daire başkanı, 2008-2011 yıllarında Almanya’da Türkiye Büyükelçiliği Berlin Başkonsolosluğu’nda Maliye Ataşesi olarak görev yaptı. Temmuz 2019 ayından beri Ankara Büyükşehir Belediyesi’nde Genel Sekreter Yardımcı olarak görev yapmaktadır.

Merkezi ve yerel yönetimler arasında görev ve kaynak paylaşımı, kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi, tahakkuk esaslı devlet muhasebesi ve mali raporlama, devlet mali istatistikleri, iç kontrol, saydamlık ve hesap verilebilirlik vb. alanlarda yayınlanmış kitap ve makale çalışmaları vardır.

Binnaz Kerimoğlu ile evli olup Alp ve Cem adlarından iki evlat sahibidir.

Baki Kerimoğlu

ÖNSÖZ

Bir ülkenin yönetim şekli ne olursa olsun uygulanan siyasi rejimin belirli ilkeleri vardır. Devlet yönetimi, ekonomi yönetimi, siyasi faaliyetler ile toplumsal yaşamın nasıl düzenlendiği o devletin rejiminin temel ilkelerini yansıtır. Kamu idareleri kurulurken ya da yasal düzenlemeler yapılırken genel kabul görmüş ilkeler yol gösterir.

Ülkemiz Kurtuluş Savaşından sonra demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti ilkelerine dayalı anayasal bir devlet olarak kurulmuş ve bu şekilde faaliyetlerini sürdürmektedir. Devlet yönetiminde güçler ayrılığı sistemin ana sigortasıdır. Parlamenter sistemde yürütme yetkisi Başbakan ve Başbakan tarafından TBMM üyeleri arasından seçilen ve Cumhurbaşkanınca onaylanan Bakanlar Kurulu tarafından kullanılırken 2017 yılında yapılan referandumda kabul edilen ve 2018 yılında uygulanmaya başlanan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile bakanlar kuruluna verilen yetkileri de aşacak şekilde tek başına halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanına verilmiştir.

Ülkemiz son yıllarda devlet yönetiminde çok ciddi şekilde kuralsızlığın ve ilkesizliğin ağır bastığı bir süreci yaşamaktadır. Bakanlıkların teşkilatlanmasını standart bir şekilde belirleyen yasa yok sayılmış farklı kamu idarelerinde farklı modeller uygulamaya geçilmiştir. Bir alanda sorun ortaya çıktığında o sorundan sorumlu bakanlığın güçlendirilmesi yerine yeni kamu idareleri kurulmuş, bunların bir kısmı daha sonra ilgili olduğu bakanlıklarla birleştirilmiştir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile bakanlıkların yetki alanlarında politikalar belirlemek üzere nasıl çalıştığı ve nasıl fayda sağladığı belli olmayan dokuz adet kurul oluşturulmuştur. Bakanlık sayısı azalmış görünse de bakanlıkların üstünde önemli icrai yetkileri olan büyük bir Cumhurbaşkanlığı teşkilatı oluşturulmuştur.

2004 ve 2005 yıllarında çıkarılan Büyükşehir Belediyesi ve Belediye Kanunları ile merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında yetki ve sorumluluk çakışmaları oluşturulmuştur. 2008 yılında çıkarılan 5779 sayılı Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden İl Özel İdarelerine ve

Belediyelere Pay Verilmesi Hakkında Kanun ne merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında dikey eşitlemeyi ne de belediyeler arasında yatay eşitlemeyi sağlayamamıştır. Dolayısıyla belediyeler geniş yetkilerle donatılmış ancak bu yetkilerin kullanılmasını sağlayacak mali kaynak verilmemiştir. Özellikle küçük ölçekli belediyeler yeterli mali imkanlara sahip olmadıklarından personel giderlerini bile karşılayabilecek durumda değildir. Bütün bu sorunlar merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin teşkilat yapılarının kamu yönetiminde standart oluşturacak şekilde yeniden düzenlenmesini ve merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında görev ve sorumluluklar ile mali kaynakların adil bir şekilde yeniden paylaştırılması konusunun ciddi bir şekilde gözden geçirilmesini zorunlu hale getirmektedir.

Bu çalışma merkezi ve yerel yönetimde geçirdiğim yaklaşık otuz beş yılda edindiğim tecrübeler kapsamında devlet yönetiminde yaşanan sorunlar ve çözüm önerilerine ilişkin biriktirdiğim görüşlerimi, ülkemizde kamu yönetiminin iyileştirilmesine katkı sağlayacağı umuduyla, siz değerli okurlarla paylaşmak amacıyla hazırlanmıştır.

Kitabın yayınlanmasında emeği geçen ve başta sayın Muharrem BAŞER olmak üzere Yetkin Yayınevi’nin değerli yönetici ve çalışanlarına da teşekkürlerimi belirtmek istiyorum.

Baki Kerimoğlu

İÇİNDEKİLER

ÖNSÖZ ................................................................................................ 7

İÇİNDEKİLER ................................................................................. 11

ŞEKİLLER DİZİNİ .......................................................................... 17

TABLO DİZİNİ ............................................................................... 19

KUTULAR DİZİNİ .......................................................................... 19

I- GİRİŞ ............................................................................................... 23

II- ULUSAL EKONOMİYİ OLUŞTURAN SEKTÖRLER .................. 29

III- ÜLKEMİZDE DEVLET YÖNETİMİNİN ÖZELLİKLERİ ............ 33

IV- MERKEZİ YÖNETİMİN DEVLET YÖNETİMİNDE ROLÜ ....... 37

V- DEVLETE YÜKLENEN GÖREVLER VE SORUN ALANLARI .... 39

V.1- Devlet Kavramının Kapsamı .......................................................... 41

V.2- Devletimizin Yönetim Şekli ............................................................ 42

V.3- Devlete Yüklenen Görev ve Sorumluluklar ............................ 42

V.4- Anayasa’da Devlet Yönetiminin Tasarımı ............................... 44

V.4.1- Merkezi Yönetim.................................................................... 45

V.4.2- Sosyal Güvenlik Kurumları ............................................... 53

V.4.3- Yerel Yönetimler .................................................................... 54

V.5- Kamu Hizmetlerine İlişkin Rol ve Sorumlulukların Yönetim Seviyeleri ve Birimler Arasında Paylaşım Sorunu ................................................................................. 60

V.6- 6360 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemenin Etkileri......... 64

V.6.1- Yönetimler Arası Yetki ve Sorumluluk Paylaşım Sistemine Etkileri ............................................. 65

V.6.2- Yerelleşme ve Demokratikleşme Üzerine Etkileri ....................................................................... 66

V.7- Ulusal Kaynakların Yönetim Seviyeleri Arasında Paylaşım Sorunu ............................................................. 68

V.8- Yerel Yönetimlerin Özerklik Açısından Değerlendirilmesi ............................................................................... 72

Merkezileşme ve Yerelleşme Kıskacında Türkiye’nin Geleceği

12

V.9- Kaynak Kullanımında Etkinlik Açısından Yönetim Kapasitesi Oluşturmanın Önemi ................................................. 77

V.9.1- Merkezi Yönetim Birimlerinde Kapasite Kullanım Sorunları ............................................................... 80

V.9.2- Yerel Yönetim Birimlerinin Görevleri ve Kapasite Sorunları ...................................... 82

V.10- Yerel Düzeyde Kamu Hizmetlerinin Yürütülmesinde Etkinlik Sorunu .............................................. 85

V.10.1- Vesayet Denetiminin Sınırlarının Belirlenmesi: İdari ve Mali Özerklik ..................................................... 86

V.10.2- İller İçin Yönetim Modeli Önerisi.............................. 89

V.10.3- Küçük Ölçekli Belediyelerin Yetki ve Sorumlulukları: Esnek Belediye Kanunu ..................................................................................... 93

V.10.4- Birden Fazla İli Kapsayan Kamusal Hizmetler .......................................................... 94

V.10.5- Önemli Yerel Yatırım İhtiyaçları/ Projelerin Finansmanı: Şartlı Transfer Uygulaması ......................................................... 94

V.11- Kural Koyma Sorunu ....................................................................... 95

VI- ULUSAL KAYNAKLARIN PAYLAŞIMI ....................................... 99

VI.1- Başka Ülkelerde Kaynak Paylaşımı Uygulamaları ...........101

VI.2- Ülkemizde Yönetim Seviyelerine Göre Tahsis Edilen Kaynaklar............................................................108

VI.2.1- Merkezi Yönetime Tahsis Edilen Kaynak ve Harcamalar ...........................................................................109

VI.2.2- Yerel Yönetimlere Tahsis Edilen Kaynaklar ve Harcamalar ...........................................................................109

VI.2.2.1- Yerel Yönetimlerin Öz Gelirleri ........................111

VI.2.2.2- Yerel Yönetimlerin Transfer Gelirleri ...........113

VI.2.3- 6360 Sayılı Kanunla Yapılan Düzenlemenin Kaynak Paylaşım Sistemine Etkileri ..................115

VI.2.4- Merkezi Yönetim Kentlerde Toplu Ulaşıma Destek Olmalıdır .........................................................119

İçindekiler

13

VII- KAYNAK PAYLAŞIM SİSTEMİNİN AMACI VE SORUNLAR ............................................................. 121

VII.1- Dikey Eşitleme Sorunu ..............................................................123

VII.2- Yatay Eşitleme Sorunu ...............................................................127

VII.3- Ülkemizde Kaynak Paylaşımı, Sorunlar ve Çözüm Önerileri ............................................................................................129

VII.3.1- Büyükşehir Belediyeleri Arasında Kaynak Paylaşım Sorunu ..........................................131

VII.3.2- Büyükşehir Belediyeleri ile Büyükşehir İlçe ve Belediyeler Arasında Kaynak Paylaşımı............136

VII.3.3- Büyükşehir Belediyeleri Dışında Kalan İl ve İlçe Belediyelerinde Kaynak Paylaşımı Sorunu ..........................................................138

VII.4- Kent Düzeyinde Harcamaların Adil Dağılımı Sorunu .....................................................................140

VII.5- Dikey ve Yatay Eşitlemenin Bölgeler ve Şehirlerarasındaki Gelişmişlik ve Gelir Farklılıklarına Etkileri ......................................................144

VIII- YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YÖNETİMİ VE BORÇLANMA SORUNU .......................................................... 149

VIII.1- Yerel Yönetimlerde Borçlanmanın Sınırı ......................150

VIII.2- Yerel Yönetimlerde Borç Sorunu ......................................151

VIII.3- Borçlanma İçin Çözüm Önerileri .......................................155

IX.- DEVLET YÖNETİMİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VERİLEBİLİRLİK ......................................................... 159

IX.1- Saydamlık Konusuna Yaklaşım ...............................................159

IX.1.1- Saydamlık Nedir ve Nasıl Sağlanır ..........................160

IX.1.1.1- Rol ve Sorumlulukların Açık Olarak Tanımlanması.................................................160

IX.1.1.2- Bilginin Kamuya Açık Olması ..................161

IX.1.1.3- Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması ......................................................161

Merkezileşme ve Yerelleşme Kıskacında Türkiye’nin Geleceği

14

IX.1.1.4- Veri Yayımlama Güvenilirliğine İlişkin Teminatlar .......................................................162

IX.1.1.5- Kurumsal Kültür ...........................................163

IX.1.1.6- Raporlama ........................................................163

IX.1.1.7- Seçim Öncesi Mali Durum Raporu ........164

IX.1.1.8- Bütçe Dışı İşlemlere İlişkin Raporlar ............................................................165

IX.1.1.9- Güvenilirlik, Denetim ve Hesap Verilebilirlik ....................................................165

IX.1.2- Saydamlığın Yasal Altyapısı ........................................166

IX.1.3- Saydamlık Uygulamaları ve Sorunlar.....................168

IX.2- Hesap Verme Yolları, Sorunlar ve Çözüm Önerileri ......173

IX.3- Bireysel Hesap Verilebilirliğe Karşı Kurumsal Hesap Verilebilirlik .....................................................................................174

IX.4- Düzeyde Hesap Verme Yöntemleri ........................................177

X.- YEREL YÖNETIMLERE SIVIL/VATANDAŞ KATILIMI ....... 179

X.1- Sivil Toplum Kuruluşlarının Kent Yönetimine Doğrudan Katılımı .................................................................................................182

X.2- Vatandaşların Kent Yönetimine Doğrudan Katılımı .......183

XI.- YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ....................................... 189

XI.1- Vesayet Denetimi ...........................................................................189

XI.2- Dış Denetim ......................................................................................192

XI.3- İç Denetim .........................................................................................193

XI.4- Belediye Meclis Denetimi ...........................................................193

XI.5- Halk Denetimi ..................................................................................196

XII.- DEVLET YÖNETİMİNE İLİŞKİN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ .................................... 199

I- GÖREV VE KAYNAK PAYLAŞIMINA İLİŞKİN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ .................................................................... 201

1- Sorunlar; .................................................................................................201

2- Çözüm Önerileri ....................................................................................204

II- YEREL YÖNETİMLERİN MALİ DİSİPLİN VE BORÇLANMAYA İLİŞKİN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ ........................ 207

İçindekiler

15

1- Sorunlar; ...................................................................................................207

2- Çözüm Önerileri; ...............................................................................208

III- SAYDAMLIK VE HESAP VERİLEBİLİRLİĞE İLİŞKİN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ ....................................... 209

1- Sorunlar; .............................................................................................209

2- Çözüm Önerileri;.............................................................................211

IV- SİVİL KATILIMCI YÖNETİME İLİŞKİN SORUN ALANLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ ................................................................... 214

1- Sorunlar; .............................................................................................214

2- Çözüm Önerileri; ............................................................................215

V- YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİNE İLİŞKİN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ .............................................................. 216

1- Sorunlar; ...................................................................................................216

2- Çözüm Önerileri; ...............................................................................217

KISA SÖZLÜK .................................................................................... 219