Kamu Harcamalarında Yetki, Sorumluluk ve Denetim

Kamu Harcamalarında Yetki, Sorumluluk ve Denetim

Zeynep MÜFTÜOĞLU

2020/06 1. Baskı, 333 Sayfa

ISBN 978-625-708-826-8

İÇİNDEKİLER

ÖNSÖZ 7

İÇİNDEKİLER9

KISALTMALAR TABLOSU 17

GİRİŞ 19

BİRİNCİ BÖLÜM

BÜTÇE VE KAMU HARCAMALARI

A. BÜTÇE HAKKI VE BÜTÇE KANUNU.23

1. Bütçe Kavramı  23

2. Bütçe Hakkı  27

a. Bütçe Hakkı-Bütçe Yetkisi 28

b. Batı’da Bütçe Hakkının Gelişimi. 30

c. Ülkemizde Bütçe Hakkının Gelişimi . 37

i. Tanzimat Dönemi’nde Bütçe Hakkı . 38

ii. Meşrutiyet Dönemi’nde Bütçe Hakkı. 41

iii. Cumhuriyet Dönemi’nde Bütçe Hakkı . 44

d. Günümüzde Bütçe Hakkı . 47

3. Bütçe Kanunu. 51

a. Bütçe Kanununun Hukuki Niteliği 52

b. Bütçe Kanununun Özellikleri ve İşlevleri  55

B. KAMU HARCAMALARI .57

1. Kamu Harcamaları Kavramı 58

2. Kamu Harcamalarının Kapsamı . 62

a. Devletin Ekonomideki Rolüne Dair Tercihler.. 63

b. Gerçekleştirilecek Kamu Hizmetlerine Dair Tercihler. 67

10 İçindekiler

c. Dar ve Geniş Anlamda Kamu Harcamaları . 68

d. Yönetsel ve Fiziki Koşullar . 72

3. Kamu Harcamalarının Özellikleri  74

4. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması. 75

a. Organik/Fonksiyonel Sınıflandırma. 76

b. Ekonomik (İktisadi) Sınıflandırma . 77

5. Kamu Harcamalarının Fonksiyonları . 80

İKİNCİ BÖLÜM

KAMU HARCAMALARI YETKİSİ VE

KAMU HARCAMALARINDA SORUMLULUK

A. KAMU HARCAMALARI YETKİSİ 83

1. Anayasal Boyut  84

a. Genel Esaslar 85

i. Hukuk Devleti İlkesi  85

ii. İdarenin Yasallığı İlkesi . 88

iii. Sosyal Devlet İlkesi . 89

iv. Genel Esaslar Bölümünde Yer Alan İlgili Diğer Maddeler. 91

b. Temel Haklar ve Ödevler. 92

c. Yasama, Yürütme, Yargı Organlarına İlişkin Düzenlemeler . 94

i. Yasama Organı. 96

ii. Yürütme Organı. 97

iii. Yargı Organı. 100

d. Mali ve Ekonomik Hükümler . 103

2. Yasal Boyut  105

a. Bütçe Kanunu. 106

i. Yıllık Olma İlkesi. 107

ii. Plan ve Bütçe Komisyonu . 108

iii. Bütçe Teklifinin TBMM’de Görüşülmesi 110

iv. Bütçe Kanunun Cumhurbaşkanı Tarafından Geri

Gönderilememesi. 112

İçindekiler 11

v. Geçici Bütçe . 113

vi. Bir Önceki Yılın Bütçesi Yeniden Değerleme Oranına Göre

Artırılarak Uygulanması  114

vii. Bütçe ile İlgili Olmayan Hüküm. 119

viii. Ödeneklerin Harcanabilecek Tutarın Sınırını Oluşturması Kuralı  120

b. Kesin Hesap Kanunu. 121

c. Kamu Harcamalarına İlişkin Kanunlar 124

i. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu. 124

ii. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu. 128

iii. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu 133

iv. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu . 134

v. 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu . 135

3. Uluslararası Anlaşmalar . 137

4. İdari Boyut 141

a. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi. 141

i. Olağan Dönem Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri  142

ii. Olağanüstü Hal Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri 145

b. Yönetmelik . 145

c. Diğer Düzenleyici İşlemler . 146

i. Cumhurbaşkanı Kararları  147

ii. Genel Tebliğ, Genelge ve Diğer Düzenleyici İşlemler 148

5. Kamu Harcamaları Yetkisinin Kullanımı  150

a. Kamu Harcamaların Yapılmasına Karar Verilmesi  150

i. Kamusal İhtiyaçların Belirlenmesinde Kriterler . 151

ii. İhtiyaçların Kamu Harcaması Teklifine Dönüşmesi. 155

b. Kamu Harcamalarının Gerçekleştirilmesi . 162

i. Harcama Yapılma Usul ve Esasları . 162

ii. Kamu Harcamalarının Gerçekleştirilme Aşamaları . 164

c. Kamu Harcamalarının Gerçekleştirilmesinde Özel Durumlar 166

i. Ek Bütçe . 167

12 İçindekiler

ii. Yedek Ödenek . 169

iii. Örtülü Ödenek. 171

iv. Ödeneklerin Birleştirilmesi ve Ek Harcama . 172

v. Ödenek Aktarma  173

vi. Ön Ödeme . 174

B. KAMU HARCAMALARINDA SORUMLULUK .175

1. Sorumluluk Kavramı ve Kapsamı  175

a. Sorumluluk Zinciri  176

b. Devletin İktisadi ve Sosyal Ödevlerinin Sınırlarının Sorumluluğa

Etkisi177

c. Sorumluluğun Kaynağı  179

i. Özel Hukuk-Kamu Hukuku 180

ii. Hizmet Kusuru . 180

iii. Kişisel Kusur. 182

iv. Kusursuz Sorumluluk  183

d. Nedensellik Bağı. 183

e. Sorumluluk Kavramında Genişleme  184

2. Sorumluluk Çeşitleri ve Mali Sorumluluk 186

a. Siyasi Hesap Verme Sorumluluğu 187

b. İdari Hesap Verme Sorumluluğu . 187

c. Ekonomik Hesap Verme Sorumluluğu 188

d. Sosyal Hesap Verme Sorumluluğu  189

d. 5018 sayılı Kanun’da Benimsenen Sorumluluk Yaklaşımı . 191

3. Sorumluluğun Yasal Dayanağı ve Mali Sorumlular  191

a. 5018 sayılı Kanun’da Benimsenen Sorumluluğun Genel Esasları 193

b. 5018 sayılı Kanun’da Sorumlular. 195

i. Cumhurbaşkanı . 195

ii. Bakanlar. 197

iii. Üst Yöneticiler . 199

iv. Harcama Yetkilisi  200

İçindekiler 13

v. Gerçekleştirme Görevlisi  202

vi. Muhasebe Yetkilisi 203

c. 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda Sorumluluk . 205

4. Sorumluluğun Yerine Getirilmesi  206

a. Sorumluluğun Faaliyet Raporları Üzerinden Yerine Getirilmesi 207

i. Faaliyet Raporlarının Hazırlanması  207

ii. Faaliyet Raporlarının Sorumluluk Doğurması  208

b. Sorumluluğun Kesin Hesap Kanunu Üzerinden Yerine Getirilmesi . 211

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

KAMU HARCAMALARININ DENETİMİ

A. KAMU HARCAMALARI ÜZERİNDE YASAMA DENETİMİ 213

1. Kesin Hesap Kanunu. 214

2. Raporlar Üzerinden Gerçekleştirilen Denetim . 216

a. Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu 217

b. Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu . 217

c. Genel Uygunluk Bildirimi. 218

3. Kanun Değişiklikleri Üzerinden Gerçekleştirilen Denetim  219

4. Geleneksel Parlamento Denetimi Araçları. 222

a. Gensoru 222

b. Meclis Araştırması, Genel Görüşme, Meclis Soruşturması, Yazılı

Soru .223

5. Bütçe Teklifinin Reddi  225

6. Komisyonlar Aracılığı ile Gerçekleştirilen Denetim  227

a. Plan ve Bütçe Komisyonu  227

b. Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu 228

c. Dilekçe Komisyonu . 230

d. İnsan Hakları İnceleme Komisyonu . 231

e. Komisyonların Danıştay Denetimi Başlatması  232

14 İçindekiler

B. KAMU HARCAMALARI ÜZERİNDE İDARİ DENETİM 233

1. İdari Denetim Yolları  233

2. İç Kontrol 234

a. Kontrol Kavramı . 235

b. Merkeziyetçi ve Adem-i Merkeziyetçi Model. 235

c. 5018 sayılı Kanun’da İç Kontrol. 236

i. Ön Mali Kontrol . 237

ii. İç Denetim . 238

3. Kurullar Aracılığı ile Gerçekleştirilen Denetim. 240

a. Devlet Denetleme Kurulu 240

b. Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu  242

4. Denetimin Sonuçları  243

a. Ödenek Üstü Harcama  244

b. Kamu Zararı 245

c. Yetkisiz Kişinin Ödeme Yapması 247

d. Cezaların Tahsili 247

C. KAMU HARCAMALARI ÜZERİNDE YARGI DENETİMİ 248

1. Mahkemeler Tarafından Gerçekleştirilen Denetim . 248

2. Sayıştay Tarafından Gerçekleştirilen Denetim. 251

a. Sayıştay Denetiminin Amacı 252

b. Sayıştay’ın Görevleri. 254

i. Denetim Görevi . 254

ii. Raporlama Görevi. 255

iii. Yargılama Görevi  259

c. Sayıştay’ın Yetkileri  260

d. Sayıştay Denetiminin Kapsamı  263

e. Sayıştay Denetiminin Niteliği  266

i. TBMM Adına Denetim 267

ii. Sayıştay’ın Bağımsız Niteliği . 267

iii. Denetimin Uluslararası Standartlara Uygun Yürütülmesi  268

İçindekiler 15

iv. Dış Denetimin Niteliği. 269

v. Hukuka Uygunluk Denetimi 269

vi. Sayıştay Kararlarının Danıştay Karşısında Konumu. 271

vii. Harcama Sonrası Denetim Niteliği. 271

viii. Hesap Yargılaması Niteliği  272

f. Sayıştay Denetiminin Kapsamı ve Niteliğine Dair Bir Tartışma 273

D. KAMU HARCAMALARI ÜZERİNDE DİĞER DENETİM YOLLARI  276

1. Kamuoyu Denetimi  277

a. Denetim Raporları  278

b. Kamu Denetçiliği Kurumu 279

c. Dilekçe Hakkı  284

d. Seçimler ve Oy Hakkı  284

e. Katılımcılık Uygulamaları . 285

f. Basın, Yayın, İnternet Araçları . 286

g. Hükümet Dışı Kuruluşlar 287

2. Uluslarüstü veya Uluslararası Denetim. 288

3. Özel Hukuk Tüzel Kişileri Tarafından Gerçekleştirilen Denetim 289

a. 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda Bağımsız Denetim Kuruluşları 290

b. Bağımsız Denetim Kuruluşlarınca Gerçekleştirilecek Denetimin

Niteliği  292

4. Denetimin Denetimi. 294

a. Cumhurbaşkanı Tarafından Başlatılan Teftiş 294

b. TBMM Tarafından Başlatılan Denetim . 295

c. Sayıştay Tarafından Gerçekleştirilen Denetim . 296

i. Temyiz 296

ii. Yargılamanın İadesi. 297

iii. Karar Düzeltilmesi. 297

SONUÇ 299

KAYNAKÇA 311