Avrupa ve Uluslararası Göç Hukuku

ÖN SÖZ

“Avrupa ve Uluslararası Göç Hukuku” adıyla yayıma hazırlanmış bulunan bu kitap, bir Jean MONNET Modülü olarak, 2019-2022 yıllarında

AB’den destek gören “Avrupa ve Uluslararası Göç Hukuku” Projesinin kapsamına giren bir etkinlik ürünü olma özelliği taşımaktadır. Projenin Yöneticisi

Doç. Dr. Gülüm Bayraktaroğlu ÖZÇELİK kitabın Ön Sözünü yazmak için

bana öneride bulunduğunda, çağrısını kıvançla kabul ettim. Gülüm Hoca, asistanlığından beri, uzun süre beraber çalıştığım, başarılarını, sağlam karakterini

ve olumlu kişiliğini yakından tanıdığım bir akademisyen olduğu için bu görev

bana mutluluk vermişti.

Üstelik, Kitap bir Avrupa Birliği Projesi ürünüydü. Proje ise, Türkiye’nin

Avrupa Birliğine yaklaşmasını sağlayacak bir çalışmayı öngörüyordu. Projenin öz konusu da günümüzün, belki de yüzyılımızın en önemli sorunlarından

birisi olan GÖÇ/İLTİCA sorununa ilişkin bulunuyordu. Bu iki nokta üzerinde

biraz durmak istiyorum.

Önceliği Avrupa Birliğine üyelik amacıyla yaklaşma konusuna vereyim.

Türkiye’nin Avrupa Birliğine üyeliği Türkiye için tarihsel bir ülküdür; başka

bir deyişle, Türkiye’nin, Avrupa’nın vazgeçilmez bir parçası haline gelmesi

ecdâdımızın bize bıraktığı bir vasiyettir. Osmanlı devletinin Avrupa’nın diğer

sakinleriyle yüzyıllar boyunca mücadelesi Avrupa kıt’asının bir bölgesinde

egemenlik hakkının var olduğunun kabul edilmesini amaçlamasında gerçek

nedenini bulur; bu amaç, bir süre sonra, Avrupa uygarlığının bir paydaşı olma

arzusunu da uyandırmıştır. Cumhuriyet kurulduktan sonra Cumhuriyet

hükûmetlerinin yönelimi de bir Avrupa devleti olarak Avrupa’nın geleceğinde

söz sahibi olmak ve bunun için de Avrupa uygarlığının paydaşı olma kararlılığının gösterdiği yönde ilerlemek olmuştur. Bugün Türkiye öyle bir noktadadır ki, bu yönelimden bir başkasına geçmek artık pek mümkün değildir. İşte

Türkiye’nin, tarihsel tezinin icabınca, bir Avrupalı devlet olduğuna inandığım

ve geleceğini Avrupa Birliği içinde düşündüğüm için Gülüm Hocanın Projesini candan destekliyordum.

XIV

Şaşırtıcı yoğunlukta ve giderek daha sıklaşan olaylar zinciri oluşturmaya

meyletmiş olan GÖÇ/İLTİCA hareketi ise, artık kesinlikle küreselleşmiş ve

uluslararası toplumu ciddî biçimde endişelendirmeye başlamış bulunmaktadır.

Doğu ‘dan Batı’ya, Güney’den Kuzey’e, halk kitlelerinin akarcasına hareketlendiği bir olgu olan ve sosyal, ekonomik, hattâ siyasal nedenlerle gerçekleştirilen göç, böylece, dünyanın gelecek yüzyılını bile meşgul edecek en önemli

sorunlar arasında yerini almış bulunmaktadır. Göç ile başatlık yarışında öne

çıkan diğer konular, iklim-çevre, enerji, silâhlanma olarak gözlenmektedir.

Hattâ bu konular da, yerine göre, göç olgusunun birer katmanı olabilmektedir.

Gerçekten, sayılan bu konular da, aslında, birbirleriyle çeşitli kesişme noktaları itibarıyla bağlantılıdır ve bu yüzden, birine ait bir soruna cevap aranırken

diğerine ait bir mesele de kendini ortaya koymaktadır (örneğin “iklim mültecileri sorunu”). Türkiye’nin, hem Doğu’dan, hem Güney’den kopup gelen insan seli bakımından, bir “transit ülke” olma özelliği taşıdığı göz önünde tutulursa, konunun bizi uzun zaman çok boyutlu olarak ilgilendireceğini düşünmenin yanlış olmayacağı gerçeği açıklık kazanmış olur.

Yukarıda belirttiğim gibi, konunun sosyal, ekonomik, siyasal veçheleri

yanında ve belki de bunlardan da öncelikli olarak dikkati çeken hukukî boyutu

vardır. GÖÇ/İLTİCA konusu ve bunun düzenlenmesi, hem ulusal hukukları,

ama hem de uluslararası hukuku ziyadesiyle ilgilendirmektedir.

Öncelikle ulusal hukuklar açısından bakacak olursak, devletler GÖÇ/İLTİCA konusunda kendi yetki alanlarında olan bir meseleye uluslararası toplumun müdahale etmesini sevmezler. Dolayısıyladır ki, hiç olmazsa, dar alanda

da olsa, bazı meseleler uluslararası unsur taşısa bile, isterler ki, bu sorunları

kendileri düzenlesinler. Gerçekten, böyle bir yerleşik uygulamanın varlığı

gözlenebiliyor. Ama, uluslararası toplum da bunun kötüye kullanılacağından

endişe duymaktadır. Bu nedenledir ki, devletlere bir münhasır yetki alanı

(mahfuz yetki/‘domain réservé’) bırakmak çok tartışmalı bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Bugün gelinen noktada iki konunun devletler lehine tanınmış

olan bir münhasır alana dahil edilmesi üzerinde genişçe bir mutabakat vardır.

Bu konulardan ilki, uluslararası unsur taşısa bile, henüz pozitif uluslararası

hukuk kurallarıyla düzenlenmemiş bir olgu veya meseleye, gerektiğinde hangi

hukukta çözüm aranacağıdır. Doktrinde ve uygulanan hukukta mutabık kalındığı gözlenmektedir ki, bu durumda ilgili konu hakkında devletler kendi hukuk düzenlerinde düzenleme yapma ve bu düzenlemeyi uygulama ile

XV

tamamlama hususunda serbesttirler. Çünkü, aksi takdirde o konunun hukuken

düzenlenmesi imkânı kalmaz; oysa, ‘hukuk boşluk kaldırmaz’. İkinci konuya

gelince: Bazı durum ve meselelerin, bunlar uluslararası toplumla irtibatlı olsa

bile, devletlerin ‘yerel yetkisi’ne gireceği, bu takdirde de böyle bir durumun

ve meselenin uluslararası hukukun kontrolü dışında kalacağı, uluslararası toplumun bir kesimi tarafından, uzun zamandan beri kabul edilmiştir (yerel yetki

istisnası, “domestic jurisdiction”). Ancak, görüş çeşitli açılardan tartışmalı

olma özelliğini muhafaza etmektedir. Bu yüzden pozitif hukukta tam karşılığını bulamamıştır. Ne var ki, yerel yetki istisnası Milletler Cemiyeti Paktında

dahi öngörülmüştü (bk. Milletler Cemiyeti Paktı, md.15(VIII)). O bağlamda,

bir uyuşmazlık vukuunda, taraflardan biri eldeki sorunun anılan istisnanın

kapsamına girdiğini iddia ederse, sorunu hukuken değerlendirme durumunda

olan uluslararası organ uyuşmazlıktan elini çekecekti; ancak, bu hüküm uluslararası organlar tarafından sorunlara politik çözüm aranmasına engel değildi.

Birleşmiş Milletler ise, bu hususta daha açık ve daha teknik terimlerin yer aldığı bir tanımı öngörmüştür (bk. Birleşmiş Milletler Şartı, md. 2(VII). Buradaki hükme göre, bir devletin eldeki konunun yerel yetkiye tâbi bir konu olduğu yolunda bir itiraz öne sürmesi halinde ilgili Birleşmiş Milletler organı

çözüm aramaktan sarfı nazar edecektir. Ancak, eğer uyuşmazlık Birleşmiş

Milletler Şartının VII. Faslında düzenlenen, Güvenlik Konseyi Kararıyla silahlı veya askerî müdahale gerekliliği sonucuna varılacak bir noktaya gelirse,

Güvenlik Konseyi, söz konusu hüküm uyarınca gerekli tedbirleri alacaktır.

Her iki örgütün uygulamalarında ya da daha geniş kavramsal çalışmalarda konuya olumlu veya olumsuz açıklama getirenler kendi pozisyonlarına uygun

görüşlerini savunmaya devam etmektedir; ancak şu var ki, tartışmaların yöneldiği genel istikamette mahfuz alan giderek uluslararası hukuk lehine daralmaktadır. Örneğin, mahfuz alan/yerel yetki istisnasının öne sürüldüğü bir noktada, sözü edilen uluslararası unsurlu olgunun veya kavramın veya meselenin

bu istisnaya dahil olup olmadığını nihaî surette tayin edecek olan normların

uluslararası hukuk düzenine ait olması gerektiğine dair görüş gittikçe yaygınlık kazanmaktadır (bk. ‘Nationality Decrees in Tunis and Morocco Case’,

Uluslararası Sürekli Adalet Divânı, B Serisi, No. 04, 07 Şubat 1923, sh. 07,

23-24; ‘Anglo-Norwegian Fisheries Case’(United Kingdom v. Norway),

Uluslararası Adalet Divânı: ICJ Reports, 1951, 116, 132; ‘Nottebohm Case

(Liechtenstein v. Guatemala), Uluslararası Adalet Divânı: ICJ Reports, 1955,

04, 20-21). Yani uluslararası bilimsel ve yargısal içtihat, yerel yetki

XVI

istisnasının kabul edilmesi halinde, uluslararası hukuk katmanındaki hangi konuların bu alana dahil olacağını nihaî olarak saptayacak hukuk düzeninin uluslararası hukuk düzeni olacağı yönündeki görüş lehine gelişmektedir. Daha çok

teorik ayrıntıya girmeden hemen belirteyim ki, yerel yetkinin kapsamına girdiği kabul edilen başlıca konular, “tâbiiyet” ve özellikle de bir devletin kendisini oluşturan “insan topluluğu”nu tayin keyfiyeti (tâbiiyetin kazanılması veya

kaybedilmesi halleri) ile yabancıların bir devlet ülkesine giriş ve çıkış şartlarını ve o ülkede bulundukları sırada tâbi olacakları güvenlik ve kolluk tedbirlerini belirleme ve uygulama yetkisidir. Bu iki kategoriye giren kurallar, dikkat edilirse, GÖÇ/İLTİCA’yı da ilgilendirmektedir. Çünkü, GÖÇ/İLTİCA

hem ilgili kişilerin ‘tâbiiyeti’ni, hem de göçmen veya mültecinin transit geçtiği veyahut göçmen ise yerleşmek maksadıyla ulaştığı, mülteci ise sığınma

niyetiyle geldiği ülkede, en azından yeni hayatlarının başlangıcında “özel statülü yabancı” olacakları için, yabancılar hukukunu ilgilendirmektedir. Dolayısıyla, GÖÇ/İLTİCA konularının “mahfuz yetki” alanına girdiği kabul edilmektedir.

Yukarıda temas ettiğim gibi, bu genel kabule rağmen, uluslararası hukuk

geliştikçe, özellikle de uluslararası örgütler, dayandıkları ortak değerleri ve

ortak amaç ve ilkeleri yönünde uluslararası hukukun gelişmesini sağlayacak

etkili düzenlemelere varlık kazandırdıkça, “mahfuz alan” veya “yerel yetki”

kavramlarının etki alanları daralacak, uluslararası hukukun etki alanı ise gelişecektir. Bugün dahi görülmektedir ki, mahfuz alana girdiği kabul edilen

GÖÇ/İLTİCA konularında bile böyle bir gelişme zaten birtakım etkiler meydana getirmeye başlamıştır. Çünkü, mahfuz alana ilişkin bütün konularda olduğu gibi, GÖÇ/İLTİCA konusunda yeni hukuk kuralları ve düzenlemeler yürürlüğe girdikçe, o kurallar artık kendi kapsamlarına dahil olan hususlar bakımından mahfuz alana dahil konularda da öncelikle uygulanma özelliği kazanır. Çünkü, “mahfuz alan” veya “yerel yetki”ye dayanarak da olsa, hiçbir devletin uluslararası hukuku ihlâl etme hakkının bulunmadığı ilkesi de bugün yerleşik uygulamaya girmiştir. Hiçbir devlet, kendi ulusal hukukundaki kural ve

kararlara dayanarak uluslararası hukuktan doğan ödev ve yükümlülüklerini

ihlâl etmesini haklı gösteremez. Bu esas bugün uluslararası hukukta genel kabule mazhar olmuş bir esastır.

Öte yandan, eğer devletler, GÖÇ/İLTİCA konusunda, aralarında iki taraflı veya çok taraflı, ya da özel veya genel nitelikte bir uluslararası anlaşma

XVII

yaparlarsa, anlaşmayı uygulamaya koydukları andan itibaren o anlaşma (veya

anlaşmalar) ile bağlı hale geleceklerinden, anlaşmanın kapsamına giren konularda yerel yetki çerçevesinde anlaşmanın öngördüğü yükümlülüklerin icabını

yerine getirmeme gibi bir davranışta bulundukları takdirde, uluslararası hukuka aykırı davranmış olurlar. Çünkü, anlaşmayı kendi iradeleriyle imzalayıp

yürürlüğe koyduktan sonra, âkit devletlerin, anlaşmanın icabını yerine getirmemek için yerel yetki itirazından yararlanma imkânı ortadan kalkar.

Görülüyor ki, GÖÇ/İLTİCA’nın “yerel yetki” kapsamına dahil edilmesi

ve “yerel yetki”nin de “mahfuz alan” içinde tutulması, uluslararası hukukun

etkisini zayıflatan, ayrıca da hem uluslararası hukuk düzeninin aktörleri (özellikle devletler) arasında uyuşmazlıklar çıkmasına yol açan, hukuk doktrininde

de ciddî tartışmalara neden olan bir anlayışı temsil etmektedir. Buna karşılık,

GÖÇ ve İLTİCA gittikçe hızlanarak artan büyüklüklere ulaşan yer değiştirmeler biçiminde göz korkutucu olgular olma özelliği kazanmaktadır. Oysa, bu

tür yer değiştirmeler çok değişik saiklerle yapılıyor ve bunların bir kısmı insaniyet adına müdahale gerektiren, aksi takdirde en azından devletlerin üst

düzey yöneticilerinin sorumluluğunu gerektirebilen sorunlara yol açıyor.

GÖÇ ve İLTİCA gibi konular bugün öyle zorlu noktalara ulaşan sorunların

ortaya çıkmasına neden olmaktadır ki, bunların tikel devletlerin tek başına altından kalkabileceği sorunlar olmadığı artık aşikâr hale gelmiş bulunmaktadır.

Üstelik, bu sorunlar, hem ulusal plânda, hattâ doğrudan halklar arasında, hem

de uluslararası plânda devletler arasında ciddî anlaşmazlıkların meydana gelmesine neden olmakta, hattâ daha da ileri giderek çatışmalara yol açmaktadır.

Oysa, günümüzde, uluslararası ilişkiler ortamı, devletlerin görüşlerini veya

menfaatlerinin gereklerini silâhlı çatışmalar aracılığıyla birbirlerine zorla kabul ettirmesine izin vermiyor; Birleşmiş Milletler Şartında çok açık olarak belirtildiği üzere, değil savaş, silâh kullanma tehdidi dahi yasaktır; ancak, bazı

istisnaî haller, Birleşmiş Milletlerin de rızasına binaen silâhlı müdahaleye

haklılık kazandırmaktadır. Üstelik, GÖÇ/İLTİCA konuları çatışma nedeni

olarak değil, işbirliği yapılmasını gerekli hale getiren konular olarak uluslararası toplum düzleminde nazara alınmaktadır; çünkü, artık GÖÇ ve İLTİCA

hareketlerinin meydana getirdiği sorunlar öylesine girift, öylesine geniş etkili,

öylesine yüksek maliyetli sorunlardır ki, artık devletler bu konuların, hattâ

mümkünse bütün dünya devletlerinin ortak fedakârlıkları ve işbirliğine dönük

çabalarıyla çözülebileceğine kanaat getirmiş bulunmaktadır.

XVIII

Böylecedir ki, daha Birleşmiş Milletler örgütü çalışmaya başladığı dönemde İLTİCA konusu üzerinde ısrarla durularak bir anlaşma hazırlanması

yönünde çaba gösterilmeye de başlanmıştır. Nitekim, bu çaba sonucudur ki,

28 Temmuz 1951’de, Cenevre’de, “Mültecilerin Hukukî Durumuna Dair Sözleşme” imzalanmıştır. Aslında, bu Sözleşmeye eklenecek bir başka çok taraflı

anlaşma da henüz bulunmamaktadır. Cenevre 1951 Sözleşmesi, Türkiye tarafından 1961 yılında onaylanmıştır. Anılan sözleşmede değişiklik yapan 1967

tarihli “Mültecilerin Hukukî Statüsüne İlişkin Protokol”e ise, Türkiye 1968

yılında taraf olmuştur. Ancak, Türkiye bu Protokole taraf olurken Cenevre

1951 Sözleşmesine koyduğu bazı çekinceleri muhafaza etmiştir. Bu iki metin,

bugün dahi, uluslararası hukuk düzleminde, devletlerin konuyu, işbirliği esasına göre, ortak çabalarıyla uygulayabilecekleri kuralları içeren temel anlaşmalar olarak dikkati çekmektedir. Bu metinlerin uygulanmasında denetim işlevini yürüten, uluslararası örgütler de dahil, ülkeler ve ilgili diğer birimler

arasında koordinasyonu sağlayan, etkinliğe malî ve teknik destek sağlayan birim, Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliğidir (BMMYK). Aslında, BMMYK, Milletler Cemiyeti döneminde kurulmuş olan (1921) “Mülteciler Yüksek Komiserliği”nin yerini almıştır denebilir. Ama, arada önemli

bir fark vardır.

Milletler Cemiyeti, her ne kadar barışın süreklilik kazanması umuduyla

kurulmuş ilk evrensel çapta uluslararası örgüt olarak düşünülse de, zamanın

şartlarının ortaya çıkardığı kısıtlar nedeniyle, devletlerin, ortak amaçlarını

paylaşarak, işbirliği esasına göre çaba göstermelerini sağlayacak bir etkinlik

çerçevesi ortaya koymayı başaramamıştır. Sadece mülteciler konusunda değil,

bu örgüt hemen hemen hiçbir genel etkinlik alanında bu yönde dünyayı umutlandıran işlevini başarılı bir çizgiye çekememiştir. Sadece sağlık; sosyal koruma ve sosyal diyalog; gıda ve tarım gibi bazı alanlarda zarurî ihtiyaçları ilgilendiren, fakat ortak çabayla geliştirilebilecek olan; veyahut da posta, meteoroloji gibi, teknolojik bilgi paylaşımı ya da standart koordinasyonu yoluyla

başarı sağlanabilecek olan ulusal sınırları aşkın etkinlik ve hizmet alanlarında

uluslararası çabanın başarısından söz edilebilmesine katkıda bulunmuştur;

ama, bu başarıyı da ancak sözü edilen alt sektörlerde dar amaçlı alt örgütler

tesisine ve etkinliklerine yardımcı olarak gerçekleştirmiştir: (DSÖ, FAO, ILO;

Dünya Posta Birliği, Dünya Meteoroloji Örgütü gibi). Buna karşılık, Birleşmiş Milletler, eski tecrübelerin de ışığında, bir yandan daha çok dar kapsamlı

etkinlik alanına sahip örgütler ve birimler kurarak ve bunların öncelikle takip

XIX

edecekleri ortak değer ve amaçlar ile ilkelerini doğru ve tam olarak saptamalarını sağlamak suretiyle, eski örgütleri de bu yönde daha iyi yapılandırarak

sonuç alma yoluna yönelmiştir. Bu tarz, uluslararası düzlemde, dünyamız ve

halklarımız için daha yararlı ve iyi şeyler yapmak isteniyorsa, devletlerin, içe

kapanık olmaktan ziyade, dışa, uluslararası topluma, devletlerarası İŞBİRLİĞİ’ne dönük etkinliklerden yana eylem plânlarına teveccüh etmeleri gerektiğinin ifadesidir. İşte Birleşmiş Milletler, Milletler Cemiyetinin yapmak isteyip de yapamadığına daha çok yaklaşmakla hedef ve uygulamalarında nispeten daha başarılı olmuştur. Uluslararası ilişkilerde işbirliğini temel davranış

biçimi olarak kabul etmek, devletler arası ilişkilerde 17. Yüzyıldan beri vazgeçilmez sayılan bazı ilkelerin de değişmesini gerektirmiştir. Bunun sonucu

olarak, uluslararası toplumun temel dayanakları olarak kabul edilen ‘tam bağımsızlık’ ve ‘mutlak egemenlik’ tezleri, zaman içinde uğradıkları anlam değişikliğini yansıtacak biçimde, ‘sınırlı egemenlik’ ve ‘karşılıklı bağımlılık’

esaslarıyla yer değiştirmiştir. Bu ikame, bir yandan uluslararası toplumda

uluslararası hukukun üstünlüğünü (sınırlı egemenlik) teminat altına almayı,

öbür yandan da devletlerin, haklarının ve meşrû saydıkları beklentilerinin gereğine uygun davranmak durumunda kaldıkları durumlarda, diğer devletlerin

hak ve meşrû beklentilerini de göz önünde tutmaları ve iyi niyet genel ilkesine

uygun düşmeyen tutumlardan kaçınarak hakça paylaşım biçiminde ifade edilen hakkaniyet esasına da önem vermelerini (karşılıklı bağımlılık) sağlayacaktır. Bu tespitlere, ‘insan hakları’ kavramının yakın zamanlarda uluslararası hukukta gösterdiği etkili gelişmeyi de eklemek uygun olur. Uluslararası toplumda bu tezleri benimseyen çevreler genişledikçe, devletlerin ortak değerlerde, ortak ilkelerde buluşmaları ve bunların doğrultusunda ‘uluslararası işbirliği’ni sağlamaları çok daha kolaylaşacaktır. Bu kolaylık ‘mahfuz alan’ın

kapsamını da gittikçe daraltacak ve uluslararası hukuka daha etkili olma

imkânını kazandıracaktır. Bu kazanç ise, GÖÇ/İLTİCA gibi, devletlerin kendi

içlerine dönük oldukları zamanlarda bencil bir tutumla ve dar bir anlayışla

düzenlemeyi tercih ettikleri konularda işbirliğine daha açık ve özgeci bir tutumla düzenlemeye yönelerek, hem uluslararası toplumun ihtiyaçlarına, hem

de insanlığın gereklerine daha uygun davranmalarını sağlayacaktır.

Türk Hukukuna gelince: Osmanlı İmparatorluğunun çözülüş döneminden

başlayarak, önce nispeten daha yavaş, ancak özellikle “93 harbi” olarak bilinen 1877/1878 Osmanlı-Rus Savaşını takip eden dönemde ülke göç ve iltica

hareketlerinin “içe göç ülkesi” olmuştur; ama, tahminen daha az sayıda da

XX

olsa, Balkanlar ve Rusya’ya doğru da kısmen dışa göç olaylarının yaşandığı

da bilinir. Dolayısıyla, Cumhuriyet Döneminde Türkiye, GÖÇ/İLTİCA’yı düzenler ve gerekli uygulama tedbirlerini alırken, konuyu hep içe göçten ibaret

gören bir gözlükle değerlendirmiştir. Konu, kısmen Vatandaşlık Kanunlarında, önemli kısmı itibarıyla da İskân Kanunlarında ve bu kanunlara katkı

getiren diğer mevzuatta yer almıştır. Bu kanunlardan İskân mevzuatı düzenleme kapsamı bakımından önde gelir. Vatandaşlık Kanunları ise, adetâ ayrıntıları düzenleme gibi bir işlevi yüklenmiş bulunmaktadır. Oysa İskân Kanunu

asıl GÖÇ ve İLTİCA’nın, kişilerin, konu GÖÇ ise Türk vatandaşlığını kazanmasından, konu İLTİCA ise mülteci statüsüne girmesinden sonraki hayatlarının, yerleşim, çalışma gibi ihtiyaçlarının karşılanması da dahil, icaplarını düzenleme işlevini yüklenmesi gereken bir kanundur. O halde, konunun aslı itibarıyla İskân Kanununda düzenlenmesi çok tutarlı ve anlamlı olmamıştır.

Ne var ki, bu tasnif tarzı son dönemde kısmen düzeltilmiş ve konu sistematik açıdan daha doğru ve tatmin edici biçimde, 04.04.2013 tarihli ve 6458

sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’ ile düzenlenmiştir. Ancak, Türk Hukukunda, yukarıda belirttiğim nedenlerle, konu bir içe göç meselesi olarak algılanıp, üstelik Türk soylu/Türk kültürüne bağlı kişilerin Türk

vatandaşlığı açısından ve hattâ münhasıran bu bakımdan düşünüldüğünden

ötürü, bu bahislerin ‘yabancı’ kriterine dayalı kanunda düzenlenmesi, kanunu

hazırlayanlar bakımından makul görülmemiş olacak ki, konu, yine göç ve iltica olgusunun özellikle ilgili kişilerin göçmen veya mülteci statüsüne dahil

olduklarının kesin olarak saptanması (ki, bu saptama sadece Türk soyundan

olan ve Türk kültürüne bağlı olan kişilere hasredilmiş olmakla beraber) sonrasına kadar olan kısmı itibarıyla da İskân Kanununun içeriğinde bırakılmıştır.

Bu nedenle, GÖÇ/İLTİCA’nın, sadece, göçmenin Türk vatandaşlığını kazanmasına ve mültecinin de Türkiye’de ikamet etmesine izin verilmesine kadar

geçen süre içinde tâbi tutulacağı rejime ait konuları itibarıyla, sistematik açıdan yapılacak tercihe göre Türk Vatandaşlığı Kanununa veya Yabancılar ve

Uluslararası Koruma Kanununa dahil edilerek düzenlenmesinin, İskân Kanununun ise, sadece göçmen ve/veya mültecilerin Türk vatandaşlığını ya da Türkiye’de ikamet hakkını kazanmasından sonraki, “iskân”, “çalışma”, “yardım”

fasılları itibarıyla tâbi tutulacağı özel hükümleri havi kurallara ve usullere

münhasır tutulmasının daha uygun olacağını düşünüyorum.

XXI

Ayrıca, konunun gittikçe daha ciddî sorunlar doğurur hale gelmesi ve

uluslararası tedbir ve düzenlemelere konu olması ihtimalinin her geçen gün

daha çok artması nedeniyle, dünyanın yeni halini ve GÖÇ/İLTİCA olaylarının

günümüzdeki çetrefilliğini göz önüne alacak olursak, yeni düzenlemelerin sadece “içe göçü” değil, “dışa göç”ve “transit göç” açısından da ihtiyaç duyulacak konuları gözeten kuralları kapsayacak biçimde öngörülmesinde yarar bulunduğu gerçeğine dikkat çekmek uygun olacaktır. Dolayısıyla, bu gerçeğe

uygun çalışmalara hemen başlamanın bir ihtiyaç olarak görülmesinde yarar

olduğunun altını çiziyorum.

Bir de, Türkiye’de GÖÇ ve İLTİCA olgularının, yukarıda da çeşitli yerlerde, çeşitli biçimlerde temas edildiği cihetle, kanunî sonuçlara kesin biçimde

bağlanabilmesi için, göçmen veya mülteci statüsüne dahil olmak isteyenin

“Türk soyunda olması” ve “Türk kültürüne bağlı olması [!]” şartlarıyla mutlak

biçimde irtibatlandırılmış olduğunu görüyoruz. Böyle bir irtibat eğilimi, Türk

ulus devletinin, kuruluş döneminde, bazı konuları, yine tarihsel şartların icabınca, ‘içe dönük’ tarzda düzenleme ihtiyacı duymasından destek almıştır.

GÖÇ/İLTİCA prosedürleri sonucunda Türk vatandaşlığını kazanmak için bu

niteliklere sahip olmak adetâ bir zaruret olarak değerlendirilmiştir. Ancak, günümüzde siyasal, sosyal, ekonomik şartlar, hattâ bazı anlayışlar çok değişmiştir. Hele GÖÇ/İLTİCA türünden konularda öyle değerler işin içine girmektedir ki, bunları hukuken ele alırken radikal ideolojilerden yararlanma yerine,

beşerî ihtiyaç ve değerlerin yol göstericiliğinden istifade etme, mukayeseli hukuktan yararlanma zaruretinin yol göstericiliğine sığınma gibi usullere başvurma daha makul yol olarak görünmektedir. Bugün GÖÇ/İLTİCA’nın ortaya

çıkardığı, hele yakın gelecekte ortaya çıkaracağı sorunların üstesinden gelmenin tek yolu, tüm devletlerin el birliğiyle, işbirliğiyle bu konuların küresel düzenlemesine katılmasını sağlamak olarak görünmektedir. Bu düzenlemelerin

gerçekleştirilmesi sırasında uluslararası örgütlerin de katılımını sağlamak ve

gerçekleştirilecek düzenlemelerin uygulanması sırasında da bu örgütlerden

âzamî ölçülerde yararlanmanın güvencesini de temin etmek gerekecektir.

Yukarıda belirttiğim hususlar konumuzun genel düzenlemelerinde Türklük unsuruna yer vermenin doğru olmayacağını yeterince ortaya koymaktadır.

Eğer, Türk soyundan olan VEYA Türk kültürüne bağlı olan kimselere/sosyal

gruplara vatandaşlığı kolaylaştırıcı hükümler koymak istiyorsak, onun yolu

Türk Vatandaşlığı Kanununda eskiden var olan, sonradan kaldırılan türden

XXII

hükümler getirilerek İSTİSNÂÎ VATANDAŞLIĞA ALINMA (veya ‘kolaylaştırılmış telsik’) yolundan bu niteliklere sahip olan kimselerin istifade etmelerini daha da kapsamlı biçimde sağlamaktır (örneğin, TVK md. 12’yi yeniden

kaleme alarak). Bu bahsi kapatmadan bir önemli hususa daha işaret etmenin

önemli olduğunu düşünüyorum. Eğer böyle bir hüküm getirilmesi düşünülüyorsa, ‘Türk soyunda olma’ ile ‘Türk kültürüne bağlı olma’ unsurlarını kümülâtif değil de alternatif uygulama konusu yapacak şekilde kanun metninin

uygulanmasına özen göstermek elzemdir. Aksi takdirde uygulamada istenmeyen durumların, hattâ dış politikayı dahi etkileyecek sakıncaların ortaya çıkması ihtimali bulunduğunu göz ardı etmemek gerekir. Bu husus yoruma da

bırakılamaz. Hukukta yorum esası, “VE” kümülâtif yorumu, “VEYA” alternatif yorumu ifade eder şekilde belirlenmiştir. Bunu kanun koyucu dahi değiştiremez; yani yargı hükmü yorumlarken yargısal yorum esasını göz önünde

tutacaktır. Eski İskân Kanunu (1934; 1935 değişikliğiyle), bu saptamanın dayanağı olacak kıstasların tayini hususunu genel bir tarzda (yani somut ve birel

durumların özelliğine inmeksizin) Bakanlar Kurulunun çıkaracağı Kararnamelere bırakmıştı. Bu takdir hakkına istinaden o tarihlerde çıkan kararnameler

ile “Boşnakların” ve “Pomakların” ‘Türk kültürüne bağlı olarak kabul edildikleri bilinmektedir. Ancak, yeni İskân Kanunu (2006/5543) bu iki unsurun kümülâtif olarak uygulanmasını gerekli kılacak bir ifadeyi, hem de defalarca

vurgulayarak, öyle bir biçimde kullanmıştır ki (bk. md. 3-6, hattâ md. 07), bu

şartların yorumu konusunda kanun koyucunun eski görüşünü değiştirip değiştirmediği hususunun yeniden irdelenip çözümlenmesi ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Buna karşılık, yeni kanunun 07.md.si, “[g]öçmen olarak kabul edilecekler

bakımından Türk soyundan olmanın ve Türk kültürüne bağlılığın tayin ve tespiti”ni Cumhurbaşkanı kararına bırakmıştır ve böylece ortaya tereddüt sebebi

çıkmıştır. Yani, adetâ Cumhurbaşkanı her olayın özelliğine göre çok geniş bir

takdir ve tensip serbestîsi içinde bu tayini yapma yetkisine sahip kalınmıştır

ki, hüküm bu haliyle çağdaş hukuktaki idarenin takdir yetkisine çok geniş ve

belirsiz bir uygulama esnekliği sağlıyor gibi bir izlenim doğmasına neden olabilecektir. Bu nedenle, ilgili düzenlemenin yeniden ele alınması sırasında bu

hususun daha bir hukuka uygun ifade ile değerlendirilmesinde zaruret bulunmaktadır. Madde, bu haliyle, vatandaşlık hallerinin ancak kanunla kazanılıp

veya kaybedilebileceğini ve bu hallerin “genellik” ve “objektiflik” kriterlerine

uygun olması gereğini teyit edici ifade taşıyan T.C. Anayasasının 66. md.si I.

ve III. fıkralarına da aykırı düşme ihtimalini kendinde taşımaktadır.

XXIII

Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun olumlu yanlarından birisi, “Göç İdaresi Genel Müdürlüğü“adıyla, kanunun uygulanması sorumluluk

ve görevini yüklenmiş ve bu amaçla yetkilendirilmiş bir idarî birimi kurmuş

olmasıdır. Gerçi, daha sonra çıkan 2.7.2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle bu kanunun ilgili hükümleri ilga edilmiş ise de, Bakanlıklara Bağlı İlgili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilâtı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Kararname No. 04, RG

15.7.2018/30479) ile Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, İçişleri Bakanlığına bağlı

olarak yeniden kurulmuştur (md. 158). Genel Müdürlük, göç alanına ilişkin

politika ve stratejileri uygulamak, bu kurumlarla ilgili kurum ve kuruluşlar

arasında koordinasyonu sağlamak yanında, yabancıların Türkiye’ye giriş ve

Türkiye’den çıkışları dahil, göç, iltica, yabancılarla ilgili diğer birtakım iş ve

işlemleri yürütmek üzere kurulmuştur. Gerçi göç ve iltica işleri ile bilumum

yabancılara ait işlerin aynı genel müdürlükte yer alması ilk bakışta eleştiriye

açık gibi görülebilirse de, diğer bazı ülkelerde de benzer düzenlemelere rastlandığı ve yabancılarla ilgili (Türkiye’ye giriş, Türkiye’den çıkış ve Türkiye’de ikamet konularına mahsusen ) işlemlerin salt Emniyet Teşkilâtının bir

konusuymuş gibi muamele görmekten ilk defa Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ve önümüzdeki Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle azat kılındığı göz önünde tutulursa, atılan adımın olumlu ve yapıcı bir adım olduğu anlaşılabilir. Kaldı ki, yeni birime Kararnameyle İçişleri Bakanlığı bünyesinde

yer verilmesi itibarıyla da böyle bir eleştirinin sebebi ortadan kalkmış olur.

Genel Müdürlüğün iyi niyetle kurulduğu ve işlev alanına giren konularda ciddiyetle çalışmaya başladığı anlaşılmaktadır. Çeşitli vesilelerle tanıştığım Genel Müdürlük görevlilerinin işlerini ciddiye alan, çalışkan, iyi niyetli, iş heyecanı taşıyan kişiler olduğunu görmek beni GÖÇ/İLTİCA ve YABANCILAR

konularında olumlu çalışmaların gerçekleşeceği hususunda umutlu kılmış bulunmaktadır. Bu konuda bir noktayı da değerli meslektaşım Prof. Dr. Rifat

ERTEN’in uyarısıyla belirteyim: Göç idaresinin adı 2021 yılında bir kere daha

değiştirilerek (!) bu kez de “GÖÇ İDARESİ BAŞKANLIĞI” olmuş, bu değişikliğe göre de idarî birimin kurumsal şemasında gerekli değişiklikler yapılmıştır.

GÖÇ/İLTİCA konusunda uluslararası işbirliğine katılım ve Türk göç politikalarının günümüzün gerçeklerine ve gereksinimlerine uyum için, bana

göre ilk bakışta değinilmesi gereken noktaları genel görünüm içinde sunma

fırsatını kullanırken, umarım bu kitabı hazırlama zahmetini başarıyla yerine

XXIV

getiren değerli arkadaşlara ve Gülüm Hocaya hoşgörü sınırlarını aşan zahmetler ve sıkıntılar vermiyorumdur. Ama, yukarıdan beri okuyucuya aktarmaya

çalıştığım gözlemlerim ve onlara ilişkin saptama ve temennilerim, elimizde

tuttuğumuz Kitabın önem ve yarar bakımından değerini ortaya koymaktadır.

Avrupa Birliğine her bakımdan uyum sağlamak için yapılan tüm çalışmalar

ve o çalışmaların uygulamadaki etkilerini bize topluca sunma imkânı veren

projelerin en kalıcı yanı, işte elimizde tuttuğumuz türden kitaplardır. Bu Kitaplar, Avrupa Birliğine üye olma tasarımına Türk sivil toplumunun hâlâ çok

önem verdiğini de ortaya koymaktadır. Bu Kitaplar, aynı zamanda, Avrupa

Birliği fonlarından Türkiye’nin payının yararlı çalışmalarda kullanıldığını

göstermek bakımından da işlevseldir.

Projede görev alan, çalışmalara katılan, Kitabın hazırlanmasında yardım

ve katkı sağlayan, başta katılımcı Üniversiteler olmak üzere, herkesi kutlar,

Doç. Dr. Gülüm Bayraktaroğlu ÖZÇELİK’i de bir kere daha tebrik ederim.

Prof. Dr. Tuğrul ARAT

TOBB-ETÜ; Siyaset Bilimi ve

Uluslararası İlişkiler Bölümü

İÇİNDEKİLER/TABLE OF CONTENTS

TEŞEKKÜR ..............................................................................................VII

ACKNOWLEDGEMENTS ......................................................................IX

ÖN SÖZ ................................................................................................... XIII

Dublin Sistemi ve Yeni Göç ve İltica Paktı.................................................1

The Dublin System and the New Pact on Migration and Asylum

Elçin Aktan

Mülteciler/Misafirlerimiz: Tanıdıklarımız ve Bu Seferki

Farklılıkları .................................................................................................55

Refugees/Our Guests: What we know and they differ this time

Akif Atlı

Yabancıların Türkiye’ye Girişi..................................................................71

Entry of Foreigners to Turkey

Neşe Baran Çelik

Avrupa Birliği Göç Politikasının Yasal Çerçevesi .................................113

The Legal Framework of EU Immigration Policy

Gülüm Bayraktaroğlu Özçelik

Geçici Korunanların Sınır Dışı Edilmesi Bakımından AB Geçici

Koruma Yönergesi ile Türk Mevzuatının Karşılaştırılması .................139

Comparison of EU Temporary Protection Directive and Turkish Legislation

Regarding Deportation of Temporary Protection Beneficiaries

XXVI

M. Sinem Bayram Dumludağ

Göç ve Uyum .............................................................................................155

Migration and Integration

M. Sinem Bayram Dumludağ

Avrupa Birliği Hukuku ve Türk Hukukunda İkincil Koruma

Statüsünün Belirlenmesinde Esas Alınan Ölçütler ................................171

Criteria for the Determination of Subsidiary Protection Status in the

European Union and in Turkish Law

Süreyya Can

The 1951 Refugee Convention- Reservations, Limitations,

And Their Costs........................................................................................211

1951 Mülteci Sözleşmesi- Çekinceler, Sınırlamalar ve Bedelleri

Metin Çorabatır

Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu Hakkında

Genel Bilgiler.............................................................................................221

General Issues on the Turkish Law on Foreigners and International

Protection

Rifat Erten

Türklerin Avrupa Ülkelerine Göç Etmesinin Türk Hukukundaki

Etkileri .......................................................................................................239

Effects of Turkish Migration to European Countries on Turkish Law

Salimya Ganiyeva

XXVII

Türkiye – Avrupa Birliği (AB) Ortaklık Hukukunun

Genel Çerçevesi .........................................................................................269

The General Framework of Turkey-European Union (EU) Association Law

İlke Göçmen

Uluslararası Koruma ve Geçici Koruma Statüsü Sahiplerinin Türk

Vatandaşlığını Kazanmaları ....................................................................285

Acquisition of Turkish Citizenship by the Beneficiaries of International

Protection and Temporary Protection

Ömür Karaağaç

Uluslararası Koruma ve Geçici Koruma Statüsü Sahiplerinin

Türkiye’de Çalışma Hakları ....................................................................313

The Right to Work of the Beneficiaries of International Protection and

Temporary Protection in Turkey

Ömür Karaağaç

Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Kalıcı Çözüm Türleri......................341

Types of Durable Solutions under the European Union Instruments

Cansu Kaya Ülken

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde Geri Göndermeme İlkesi.........363

Principle of Non-Refoulement under the European Convention on

Human Rights

Murat Kurun

XXVIII

AB ve Türk Hukukunda Geçici Koruma................................................377

Temporary Protection in the EU and in Turkish Law

Bahar Küpe

Almanya Nasıl Vatan Oldu?

“Biz İşgücü Çağırdık Ama İnsanlar Geldi.” ..........................................403

How Did Germany Become the Homeland? “We Asked for Workers, But

People Came”

Özcan Mutlu

AB Geçici Koruma Yönergesi ve Türk Hukukunda Geçici Korumanın

Sona Ermesi...............................................................................................411

Ending of Temporary Protection under the EU Temporary Protection

Directive and in Turkish Law

Çiçek Özgür

İnsan Hareketliliğinin Sınırlarla Temas Hali: “İstenmeyen Göç” ......443

Human Mobility When Meeting Borders: “Unwanted Migration”

Helga Rittersberger-Tılıç

Devletlerin -Aile Birleşimine Dair- İkamet İzni Kararlarının AİHM

Kararları Kapsamında Değerlendirilmesi..............................................457

Evaluation of the Decisions of the States Regarding -Family ReunificationResidence Permits within the Scope of ECtHR Cases

Kazım Sedat Sirmen

XXIX

Toprak Esası (Ius Soli) Prensibi, Uygulanması ve AİHM’nin

Yaklaşımı ...................................................................................................467

The Principle of Ius Soli, Its Implementation and the Approach

of the ECHR

Kazım Sedat Sirmen

Geçici Koruma Statüsünden Yararlanan Yabancıların Taraf Olduğu

Evliliğin İptali ve Boşanma Davaları ......................................................483

Divorce and Annulment of Marriage Actions of the Foreigners under

Temporary Protection

Filinta Rozerin Tellioğlu

Ülke İçinde Yerinden Edilmiş Kişilerin Uluslararası Hukuk

Kapsamında Korunması ..........................................................................507

Protection of Displaced Persons Under International Law

Hatice Türkay

Günümüzde Avrupa’nın Göçmenlerin İnsan Haklarına İlgisizliği......529

Europe’s Apathy to the Human Rights of Migrants Today

Osman Can Ünver

Towards a Practical Global Cooperation Framework for Temporary

and Circular Migration ............................................................................545

Geçici ve Döngüsel Göç Hakkında Küresel İşbirliği

Çerçevesine Doğru

Hans van Loon